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El procedimiento administrativo: Concepto, naturaleza y principios generales. Fases del procedimiento

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1. CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En un sentido técnico el procedimiento consiste fundamentalmente en una pluralidad de actos ligados o coordinados entre sí de manera que sin cada acto anterior, ninguno de los posteriores tiene validez y sin cada acto posterior, ninguno de los anteriores tiene eficacia.

Así entendido el procedimiento, hay que hacer, sin embargo, las siguientes precisiones:

-         El término procedimiento resulta más amplio que el de “proceso”, pues éste se refiere a actuaciones judiciales, mientras que aquél se predica en general de las diversas funciones públicas;

-         Por otro lado, el procedimiento no debe tampoco confundirse con el simple expediente administrativo, el cuál sólo representa la materialización del procedimiento mismo.

Si aplicamos el concepto anterior de procedimiento a la actividad de la administración Pública obtendremos la noción del procedimiento administrativo. Según la propia Exposición de Motivos de la Ley de Procedimiento Administrativo, éste es “el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la consecución de un fin”.

La importancia del procedimiento administrativo puede observarse a través de distintos aspectos:

-         El procedimiento es un medio de producir actos administrativos;

-         El procedimiento administrativo es un presupuesto procesal necesario para poder acudir ante los Tribunales deduciendo pretensiones frente a la administración;

-         El procedimiento es, finalmente, una garantía para el administrado, pues su finalidad es contribuir a la legalidad, acierto y oportunidad del acto administrativo.

2. LOS INTERESADOS

2.1. PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD DEL PROCEDIMIENTO

Uno de los principios clásicos del procedimiento administrati­vo ha sido el de imparcialidad por parte de quienes, desde el lado de la Administración, intervienen en el mismo.

A estos efectos se han regu­lado las figuras de la abstención y de, en su caso, si no se lleva a efecto ésta existiendo motivos para ello, la recusación.

La Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, se re­fiere a las mismas en los artículos 28 y 29.

2.1.1. Abstención

Las autoridades y el perso­nal al servicio de las Administraciones en quienes se den algunas de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículo se abstendrán de intervenir en el procedimiento y lo comunicarán a su superior in­mediato, quien resolverá lo pro­cedente.

Son motivos de abstención los siguientes:

q       Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera in­fluir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad intere­sada, o tener cuestión litigiosa pendiente con algún interesado.

q       Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores, representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la repre­sentación o el mandato.

q       Tener amistad intima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el apartado anterior.

q       Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

q       Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

La actuación de autorida­des y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los que concurran motivos de abs­tención no implicará, necesariamente, la invalidez de los actos en que hayan intervenido.

Los órganos superiores po­drán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente.

La no abstención en los ca­sos en que proceda dará lugar a responsabilidad

El artículo 7,lº,g), del Real Decreto 33/1986, tipifica como falta grave “interve­nir en un procedimiento admi­nistrativo cuando se dé alguna de las causas de abstención le­galmente señaladas”.

2.1.2. Recusación

Se encuentra regulada en el artículo 29 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, en los términos que indicamos a continuación.

En los casos previstos en el articulo 28, anteriormente visto, podrá promover­se recusación por los interesados en cualquier momento de la tra­mitación del procedimiento.

La recusación se planteará por escrito en el que se expresa­rá la causa o causas en que se funda.

En el día siguiente el re­cusado manifestará a su inme­diato superior si se da o no en él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido.

Si el recusado niega la cau­sa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días, previos los informes y comproba­ciones que considere oportunos.

Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la posibilidad de alegar la recu­sación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el procedimiento.

2.2. LOS INTERESADOS

Para estudiar la figura del Ad­ministrado o del interesado, en la terminología de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Ad­ministrativo Común, inexcusa­blemente, antes debe hacerse mención a la relación jurídico-administrativa.

2.2.1. La relación jurídico administrativa

Para CASTAN, la relación jurídica no es otra cosa que una relación de la vida práctica a la que el Derecho objetivo da signi­ficado jurídico, atribuyéndole determinados efectos, o, en otros términos, una relación de la vida real protegida y regulada, en todo o en parte, por el Derecho.

Por ejemplo, el matrimonio es una relación real entre dos perso­nas que adquiere la condición de jurídica cuando se celebra con arreglo a la legislación vigente, civil o eclesiástica.

Para DE CASTRO, es la situa­ción jurídica en la que se en­cuentran las personas, organizada unitariamente dentro del or­den jurídico total por un especial principio jurídico.

Si trasladamos este esquema al ámbito administrativo, nos en­contraremos con la relación jurídico-administrativa, en la que, de una parte, esta la Administra­ción, y, de otra, el administrado, como regla general.

ENTRENA CUESTA la define como “una relación social con­creta reglada por el Derecho Administrativo”

A) Características

Esta relación jurídico-administrativa, para que sea tal ha de reunir los siguientes caracteres:

-         Presencia en ella de la Ad­ministración, corno sujeto de la relación, normalmente en el lado activo de la misma, junto al Ad­ministrado, que suele situarse en el lado pasivo,

-         La Administración ha de intervenir en tal relación como tal, y no como persona de Dere­cho Privado. Esto es tanto como decir que ha de actuar (la Administración) al servicio de los intereses generales a que le obliga el artículo 103,1º de la Constitución, de 27 de di­ciembre de 1.978.

-         La Admi­nistración actúa normalmente como parte activa de la relación, es decir, ejercita en ella las potestades y prerrogativas que el ordenamiento jurídico le reconoce para el cumplimiento de sus fines.

-         Esto no obsta a que, en deter­minadas relaciones, sea el sujeto pasivo, por ejercer el particular un derecho subjetivo frente a ella, por ser objeto, por ejemplo, de una reclamación de responsa­bilidad por daños ocasionados como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

-         Está regulada por el Derecho Ad­ministrativo.

B) Elementos:

Consideramos elementos de esta relación, siguiendo a la doctrina jurídica, los siguientes:

-         El elemento subjetivo, que es doble: un sujeto activo y un sujeto pasivo. Por lo general, como se ha dicho, el lado activo es desempeñado Por la Administración Pública, y el Pasivo Por el Administrado, le que no impide en ocasiones que se entable una relación jurídico-administrativa entre dos sujetos con carácter publico, dando lugar a las deno­minadas relaciones interadmi­nistrativas, e, igualmente, que en una relación jurídico-administrativa resulte sujeto activo el administrado y pasivo la Admi­nistración (pensemos en la ac­ción de responsabilidad inter­puesta por aquél contra ésta a que aludíamos).

-         El objeto, constituido por los actos humanos (desempeño de su cargo por el Funcionario, por ejemplo) o las cosas (el dominio publico). en cuanto integran­tes del bien jurídico tutelado por la norma.

-         El contenido, que se descompone en una serie de derechos y obligaciones que recaen sobre el objeto de la relación (derecho al uso privativo del domi­nio público, etc.) y corresponden a los sujetos que en ella intervie­nen.

-         La causa, la re­lación social que sirve de soporte a la relación jurídico-administra­tiva adquiere esta naturaleza en cuanto es regulada por el Dere­cho Administrativo. Pero el orde­namiento jurídico vincula el na­cimiento de la relación a la con­currencia de ciertos hechos que, por ello, son calificados de jurídicos y que pueden considerarse su causa (la relación de servicios nace por el hecho jurídico del acto de nombramiento y poste­rior toma de posesión por el Fun­cionario).

C) Nacimiento, modifica­ción y extinción

En cuanto a su nacimiento, toda relación jurídico-administrativa tiene su punto de arran­que en una disposición legal (en sentido amplio), un negocio jurí­dico (por ejemplo, un contrato administrativo), un hecho o un acto (esencialmente, administra­tivo).

Su modificación puede afec­tar a los sujetos (por ejemplo, el cambio de un particular en la titularidad de una Licencia de Apertura de un Establecimiento), al objeto (por ejemplo, redimir a metálico la prestación personal a que se refiere el artículo 119 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, re­guladora de las Haciendas Locales) o al contenido de la relación, es decir. a los derechos y debe­res de los sujetos en la misma (que puede producirse, por ejemplo, cuando la Administración hace uso del “ius variandi” en 1a contratación administrativa, modificando unilateralmente los términos del contrato de que se trate

Finalmente, respecto a la ex­tinción, puede deberse a la pro­pia Ley, que determine cuándo se extingue la relación. Asimis­mo. las relaciones personalísi­mas, por ejemplo la que mantie­ne un Funcionario con la Admi­nistración, se extinguen por la muerte del primero, aunque se generen otras relaciones a resul­tas de la misma, como el deven­go de pensión en favor del cón­yuge e hijos.

2.2.2. El Administrado o intere­sado

De todo lo ya expuesto, se deduce que el Administrado es uno de los sujetos de la relación jurídico-administrativa, normal­mente el pasivo, al ser el destina­tario de las prerrogativas o po­testades del otro sujeto (la Admi­nistración) en el seno de dicha relación.

En definitiva, el hombre cuan­do entra en relación con la Admi­nistración, adquiere la condición de Administrado.

A) Clases de Administra­dos

Administrado puede ser toda persona física o jurídica que entre en relación con la Administración, por 1o que puede hacerse una tipología del mismo en fun­ción de lo que realmente sea (in­dividuo, persona jurídica, etc.,).

En la Doctrina científica ha sido tradicional la distinción en­tre:

a)      Administrado simple: Es aquel que se encuentra respecto de la Administración en un esta­do de sujeción general y que es tratado por la norma de una for­ma impersonal, siendo ésta la posición normal. Así, Administrado simple es cualquier ciudadano que deam­bule por una vía pública, cuyo uso no tiene limitado sino por directrices de carácter general. El que hace un uso común gene­ral del dominio público.

b)      Administrado cualificado: Es aquel que se encuentra res­pecto de la Administración en un estado de sujeción especial, es decir, especialmente vinculado a ella, lo que puede derivar, por ejemplo, de la relación funcionarial, del uso común especial o del uso privativo del dominio públi­co, de la realización de una prestación personal (como el propio servicio militar), etc.

­B) El administrado o inte­resado en el procedimiento administrativo

El artículo 31 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre., en cuanto a la actuación dentro de los procedimientos adminis­trativos, considera como intere­sados en los mismos:

q       Quienes lo promuevan como titulares de derechos o in­tereses legítimos individuales o colectivos.

q       Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan dere­chos que puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.

q       Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colecti­vos, puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definiti­va.

En este contexto, cuando en una solicitud, escrito o comuni­cación figuren varios interesa­dos, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el repre­sentante o el interesado que ex­presamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que figure en primer término artículo 33 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.

Finalmente, si durante la ins­trucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de derechos o in­tereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expe­diente y que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del pro­cedimiento (artículo 34 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.).

2.2.3. CAPACIDAD Y REPRE­SENTACIÓN

A) Capacidad

El primer aspecto a destacar dentro del procedimiento ordinario es el relativo a las partes interesadas, es decir a los administrados en cuanto intervienen o pueden intervenir en el procedimiento administrativo. La capacidad de obrar o de actuar en el procedimiento administrativo resulta ampliada, con relación a la existente en el ámbito del Derecho privado, de modo que no sólo se reconocerá en los mismos casos que en éste, sino también a los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquéllos de sus derechos cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de menores incapacitados cuando la extensión de la incapacitación, afecte al ejercicio y defensa de los derechos e intereses de que se trate (art. 30).

Así como en el Derecho Priva­do existe una teoría general de la capacidad de las personas, en virtud de la cual quien ostente la capacidad jurídica (desde el na­cimiento, prácticamente) y de obrar (desde que, como regla ge­neral, se alcanza la mayoría de edad) puede entablar todo tipo de relaciones jurídicas con otros (por ejemplo, adquirir o vender bienes), en el Derecho Adminis­trativo no se ha elaborado esta teoría respecto del Administra­do, dado que la relación jurídico­-administrativa suele establecer­se “intuitu personae” (en consideración a la persona); en consecuencia, el ordenamiento jurídico exige diversos requisitos de capacidad según el tipo de rela­ción de que se trate (así, por ejemplo, para el acceso a la Pun­ción Publica, se suelen especifi­car todos los requisitos que ha de reunir la persona que preten­da servir a la Administración: mayoría de edad, titulación es­pecifica para la plaza a que se opta, etc.)

Por eso, habrá que estar a la norma en concreto que regule la relación de que se trate para sa­ber qué capacidad es exigible al Administrado, sin perjuicio de que el propio Derecho Adminis­trativo se base en las reglas de la capacidad de Derecho Privado, o de que, en ocasiones (por ejemplo, para plantear un recurso económico-administrativo) per­mita a los menores de edad (in­capaces de obrar en el Derecho Privado) actuar en defensa de sus intereses.

En cuanto a las circunstan­cias modificativas de la capaci­dad, igual remisión debe hacerse a la doctrina civilista, sin perjui­cio de algunas especialidades propias del Derecho Administra­tivo, como la mencionada en el párrafo anterior respecto a los menores de edad.

En este línea hay que insertar la dicción del artículo 30 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre. según el cual “tendrán capacidad de obrar ante las Ad­ministraciones Publicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejer­cicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-adminis­trativo sin la asistencia de la per­sona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.

Se excep­túa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la exten­sión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los dere­chos o intereses de que se trate.

B) Representación

Se encuentra regulada en el artículo 32 de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.

Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante. enten­diéndose con éste las actuacio­nes administrativas, salvo mani­festación expresa en contra del interesado.

Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las Administraciones Públicas.

Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en Dere­cho que deje constancia fidedig­na, o mediante declaración en comparecencia personal del inte­resado (es lo que, en la práctica administrativa, se ha llamado el poder “apud acta”, el apodera­miento otorgado por el interesa­do en favor de otra persona, efec­tuado ante el funcionario respon­sable del expediente de que se trate, que debe extender una di­ligencia para hacer constar el mismo que se insertará en el expediente, dándose copia al interesado). Para los actos y ges­tiones de mero trámite se presu­mirá aquella representación.

La falta o insuficiente acre­ditación de la representación no impedirá que se tenga por reali­zado el acto de que se trate siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano ad­ministrativo, o de un plazo supe­rior cuando las circunstancias del caso así lo requieran (con esta previsión. se pretende cum­plir el principio de celeridad que rige la ordenación del procedimiento, al que se refieren los artículos 74 a 77 de la propia Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.).

Por tanto, la actuación en el procedimiento administrativo se puede realizar directamente por el interesado, sin necesidad de Procurador, a diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial. Ahora bien, imprescindible, tampoco se excluye, de modo que, caso de existir, además de actuar por si mismo, el interesado con capacidad de obrar puede actuar por medio de representante, que podrá serlo cualquier persona, entendiéndose, entonces, con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado (art. 32).

Por lo demás, cuando tal representación exista, no se exigen en principio formalidades especiales para acreditarla; sin embargo, para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado.

Para los actos de gestión de mero trámite se presumirá aquella representación. La falta o insuficiencia de acreditación de la representación no impedirá  que se tenga por realizado el acto de que se trate, siempre que se aporte aquella o se subsane el defecto dentro del plazo de diez días que deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias del caso así lo requieran.

C) Legitimación.

Es, sin duda, la legitimación lo que convierte al administrado en “interesado”, entendiendo por legitimación la posibilidad jurídica de realizar un determinado acto jurídico en virtud de una especial relación entre sujeto y objeto.

Ahora bien, es preciso distinguir dos tipos de interesados:

  • Interesados propiamente dichos. A ellos se refiere el art. 31 apartados a) y b) de la Ley 30/1.992, a cuyo tenor se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

q       Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos, individuales o colectivos

q       Quienes, sin haber iniciado el procedimiento, ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por la decisión que en el mismo se adopte. Más aún, para estos últimos la tramitación del expediente deberá serles comunicada si no hubieran comparecido todavía en el procedimiento.

  • Interesados por personación.

q       Se trata en este caso de aquellas personas que sólo pueden considerarse interesadas si se personan o comparecen expresamente en el procedimiento.

q       El artículo 31 apartado c) de la Ley considera también interesados a aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución, siempre que se personen en el procedimiento antes de que haya recaído resolución definitiva.

q       Además, serán titulares de intereses legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca, las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales (artículo. 31.3)

q       Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derechohabiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento.

2.2.4. DERECHOS DEL ADMINIS­TRADO

Al tratar de los derechos del Administrado, debe partirse de los derechos reconocidos en la Constitución, que puede hacer valer ante la Administración.

Pero además, la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre y las demás normas aplicables al proce­dimiento administrativo y a las relaciones entre la Administra­ción y el Administrado, recono­cen una serie de derechos, a lo largo de su articulado.

Conforme al artículo 35 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre., en sus relaciones con las Administraciones Públicas, los ciudadanos tienen los si­guientes derechos:

a) Derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tra­mitación de los procedimien­tos en los que tengan la con­dición de interesados, y obte­ner copias de documentos contenidos en ellos.

-         A estos efectos. el artículo 46 Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, señala que:

  1. Cada Administración Públi­ca determinará reglamentariamente los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de documentos públicos o privados.
  2. Las copias de cualesquiera documentos públicos gozarán de la misma validez y eficacia que estos siempre que exista cons­tancia de que sean auténticas.
  3. Las copias de documentos privados tendrán validez y efica­cia, exclusivamente en el ámbito de la actividad de las Administraciones Publicas, siempre que su autenticidad haya sido com­probada.
  4. Tienen la consideración de documento publico administrativo los documentos válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones Públicas.

b) Derecho a identificar a las auto­ridades y al personal al servi­cio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los proce­dimientos.

c) Derecho a obtener copia sellada de los documentos que pre­senten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento.

En concreto, el artículo 70,3º Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre. prescribe que “de las solicitudes, comunicacio­nes y escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la techa de presen­tación, admitiéndose como tal una copia en la que figure la fe­cha de presentación anotada por la oficina”.

d) Derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del Or­denamiento Jurídico.

Sobre la lengua de los proce­dimientos trata el artículo 36 de esta Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, disponiendo que:

-         La lengua de los procedi­mientos tramitados por la Admi­nistración General del Estado será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar la lengua que sea cooficial en ella.

-         En este caso, el procedimien­to se tramitará en la lengua ele­gida por el interesado. Si concu­rrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera dis­crepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documen­tos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.

-         En los procedimientos tra­mitados por las Administracio­nes de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente.

-         En cualquier caso, deberán traducirse al castellano los docu­mentos que deban surtir efectos fuera del territorio de la Comuni­dad Autónoma y los dirigidos a los interesados que así lo solici­ten expresamente.

-         Los expedientes o las partes de los mismos redactados en una lengua cooficial distinta del castellano, cuando vayan a surtir efectos fuera del territorio de la Comunidad Autónoma. deberán ser traducidos al castellano por la Administración Pública ins­tructora.

e) Derecho a formular alegaciones y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al tramite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el ór­gano competente al redactar la propuesta de resolución.

-         En similares términos se pro­nuncia el artículo 79,1º Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre, estableciendo su número 2 que “en todo momento podrán los interesados alegar los defec­tos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización. infracción de los plazos precepti­vamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas ale­gaciones podrán dar lugar, si hu­biere razones para ello, a la exi­gencia de la correspondiente res­ponsabilidad disciplinaria.

f) Derecho a no presentar docu­mentos no exigidos por las normas aplicables al proce­dimiento de que se trate, o que ya se encuentren en po­der de la Administración ac­tuante.

g) Derecho a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técni­cos que las disposiciones vi­gentes impongan a los pro­yectos, actuaciones o solici­tudes que se propongan reali­zar.

h) Derecho de acceso a los Regis­tros y Archivos de las Administraciones públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes.

-         El artículo l05,b), de la C.E. establece que la Ley regulará el acceso de los ciuda­danos a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.

i) Derecho a ser tratados con respe­to y deferencia por las autori­dades y funcionarios, que ha­brán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumpli­miento de sus obligaciones.

-         Téngase en cuenta que los artículos 6 a 8 del Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprobó el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administra­ción del Estado, aplicable supletoriamente al resto de los funcionarios públicos recogen, en su tipificación de faltas muy graves, graves y leves, la “actuación que suponga discriminación por ra­zón de raza, sexo, religión, len­gua, opinión, lugar de nacimien­to, vecindad, o cualquier otra condición o circunstancia perso­nal o social” (falta muy grave), “la grave falta de consideración con los administrados” (falta grave) y la incorrección con el público, superiores, compañeros o subor­dinados” (falta leve).

j.) Derecho a exigir las responsabi­lidades de las Administraciones públicas.

-         El sistema de responsabilidades personales de las autoridades y del personal al servicio de las Administraciones Públicas, así como patrimonial se regula en el Título X de la Ley de la Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre.

k) Cualesquiera otros derechos que les reconozcan la Constitución y las Leyes.

-         En la propia Ley 30/ 1992, de 26 de noviembre. se contienen otros derechos, como, por ejemplo, el de no comparecer obligatoriamente ante las oficinas públicas salvo que esté previsto en una norma con rango legal y con las garantías del artículo  40 los reconocidos en el artículo 85, en la instrucción del procedimiento (asistencia de asesor etc.) y los reconocidos en el pro­cedimiento sancionador.

3. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

3.1. CLASES DE PROCEDIMIENTOS

Podemos distinguir las siguientes clases de procedimientos administrativos:

-         Procedimiento ordinario: es el procedimiento general regulado en el título VI de la Ley que, tiene carácter de legislación básica, común y, por tanto, supletoria en defecto de norma especial.

-         Procedimientos especiales:

§         Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, recogido en el Título IX de la Ley 30/1.992, y en Real Decreto 1398/1.993, de 4 de agosto, por el que se aprueba le Reglamento para el ejercicio de la potestad sancionadora.

§         Procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: recogido en el Capítulo I del Título X de la Ley 30/1.992, “Responsabilidad patrimonial de la Administración Pública” y en el Real Decreto 429/1.993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial.

§         Procedimiento de Recaudación, regulado en el Real Decreto 1684/1.990, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación.

3.2. FASES

Las fases del procedimiento administrativo son:

  • Iniciación
  • Ordenación
  • Instrucción
  • Terminación

Procedemos a su estudio a continuación

3.2.1. Iniciación

El procedimiento administrativo puede así iniciarse tanto de oficio como a solicitud de persona interesada.

A) Iniciación de oficio.

El art. 69 Ley 30/92 señala que el procedimiento se iniciará de oficio cuando así lo acuerde el órgano competente; y este acuerdo de iniciación de oficio podrá adoptarlo el órgano competente:

  • Por propia iniciativa
  • Por orden del órgano superior
  • Por petición razonada de órganos inferiores
  • Por denuncia de particulares

B)  Iniciación a solicitud del interesado.

Recogido en el artículo 70 de la Ley 30/92, es distinta de la simple denuncia (que, como acabamos de ver, determina la iniciación de oficio), es la instancia de persona interesada.

Las simples peticiones no obligan a la Administración a resolverlas, sino tan sólo a acusar el recibo de las mismas: No obstante, el artículo. 77 C.E. señala, en caso de peticiones dirigidas a las Cámaras Legislativas, que el Gobierno está obligado a explicarse sobre el contenido de tales peticiones cuando las Cámaras así lo exijan.

C) La forma de la solicitud.

Conforme al art. 70 de la Ley 30/82, las solicitudes deberán contener:

  • Nombre y apellidos del interesado, medio preferente  o lugar que señale a efectos de notificación así con el de la persona que actúe como representante
  • Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige
  • Hechos, razones y petición, en que se concrete con toda claridad la solicitud
  • Lugar y fecha
  • Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio

Tanto del escrito de iniciación, como de los demás que presenten los interesados, podrán exigir el correspondiente recibo, admitiéndose como tal una copia simple del escrito o documento en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.

D) Subsanación y mejora de la solicitud.

Si el escrito de iniciación del procedimiento no reuniera los datos que señala el artículo 70, se requerirá al que hubiera firmado para que, en un plazo de 10 días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, de no hacerlo así, se archivará la instancia sin más trámite (artículo. 71 Ley 30/92)

Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ellos se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.

E) Lugar de presentación

Señala el artículo 38.4 de la Ley 30/92, que las solicitudes y comunicaciones que los ciudadanos dirijan  a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse:

  • En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.
  • En los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, a la alguna de las Entidades  que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el oportuno Convenio.
  • En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
  • En representaciones diplomáticas u oficinas consulares de España en el extranjero.
  • En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes .

Mediante convenio de colaboración suscrito entre las Administraciones Públicas, se establecerán sistemas de intercomunicación y coordinación de registros que garanticen su compatibilidad informática y la transmisión telemática de los asientos.

Cada Administración establecerá los días y el horario en que deban permanecer abiertos sus registros, garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentación de documentos.

Se podrán crear registros telemáticos para la recepción o salida de solicitudes, escritos y comunicaciones que se transmitan por medios telemáticos.

Los registros telemáticos sólo estarán habilitados para la recepción o salida de las solicitudes, escritos y comunicaciones relativas a los procedimientos y trámites de la competencia del órgano o entidad que creó el registro y que se especifiquen en la norma de creación de éste, así como que cumplan con los criterios de disponibilidad, autenticidad, integridad, confidencialidad y conservación de la información que  se señalen.

Los registros telemáticos permitirán la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los días del año durante las veinticuatro horas. A efectos de cómputo de plazos, la recepción en un día inhábil para el órgano o entidad se entenderá efectuada en el primer día hábil siguiente.

F) Efectos.

Aparte de la obligación de resolverla, la solicitud puede producir una serie de efectos iniciales, que se cifran en los dos aspectos siguientes:

  • Adopción de medidas provisionales

Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficiente para ello.

Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes en los supuestos previstos expresamente por una norma de rango de Ley. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.

No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.

Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.

En todo caso, se extinguirán con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.

  • Acumulación de expedientes

Una vez iniciado el procedimiento, el órgano administrativo que inicie o trámite podrá disponer, por propia iniciativa o a solicitud de los mismos interesados, la acumulación del expediente a otros con los que guarde íntima conexión; contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno.

3.2.2. Ordenación

A) Concepto

Los actos de ordenación del procedimiento tienen por objeto procurar el desenvolvimiento del mismo hasta llegar al momento final. De ahí que la ordenación no, constituya propiamente una fase del procedimiento ya que, por su propia naturaleza, tiene lugar desde el momento mismo en que se inicia el procedimiento hasta que termina. No es una fase que cronológicamente siga a la anterior sino que se trata de un conjunto de reglas que impregnan toda la vida del procedimiento.

B) Principios

De la ordenación del procedimiento se ocupan los artículos 74 a 77 de la Ley 30/92, los principios que inspiran la ordenación son los siguientes:

  • Oficialidad: el procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites; normalmente no se necesitará la petición de los administrados en tal sentido (art.74.1).
  • Igualdad ante la Ley: en el despacho de los expedientes se guardará el riguroso orden de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el Titular de la unidad administrativa se dé orden motivada y escrita en sentido contrario (art. 74.2).
  • Economía, celeridad y eficacia: este principio se traduce en las siguientes consecuencias:

q       Que se acuerden en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan impulsión simultánea

q       Que al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberán consignarse en la comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto

q       Que los trámites que deban ser cumplidos por los interesados deberán realizarse en el plazo de 10 días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo normas que especifiquen otro plazo

q       Cuando se considere que alguno de los actos de los interesados no reúnen los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de 10 días para cumplimentarlo

q       Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieren a la nulidad de las actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación

3.2.3. Instrucción

A) Concepto

La instrucción se encuentra recogida en los artículos 78 a 86 de la Ley 30/92 y se rige por el principio de oficialidad dado que, si en principio la iniciación se realizará de oficio o a solicitud del interesado, en todo caso se deberán efectuar de oficio los actos de instrucción cuando el contenido de la resolución tenga relevancia inmediata para el interés público.

En este sentido, los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio por el órgano que trámite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legales o reglamentariamente establecidos.

Los actos de instrucción, siguiendo el mismo orden de la Ley 30/1.992, son los relativos a las alegaciones de los interesados, prueba, informes, y participación de los interesados (audiencia del interesado e información pública).

B) Alegaciones

Los interesados podrán aducir las alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio que estimen oportunos en cualquier momento del procedimiento, pero siempre con anterioridad al trámite de audiencia.

Unas y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiera razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria.

C) Prueba

Con la antelación suficiente se comunicará a los interesados la existencia del período probatorio, anunciando debidamente el lugar, día y hora en que tendrá lugar la práctica de la prueba para que el interesado pueda acudir, nombrando, en su caso, técnicos que le asistan. Por lo demás, los datos más importantes del período probatorio se refieren a los siguientes extremos:

El instructor del expediente acordará la apertura de un período de prueba en los siguientes casos:

q       Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados;

q       Cuando la naturaleza del procedimiento lo exija.

Plazo

En los casos de apertura de un período de prueba, tendrá una duración no inferior a 10 días ni superior a 30, para que puedan practicarse las que se consideren oportunas.

Medios

Los hechos relevantes para la resolución del procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba.

En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique que no deba soportar la Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba. La liquidación de los gastos se practicará uniendo los comprobantes que acrediten la realidad y cuantía de los mismos.

D) Informes

Concepto

Los informes no son sino las opiniones o pareceres que emiten órganos distintos de aquellos a quienes corresponde dictar la resolución. Como observa VILLAR, los informes, así considerados, pueden servir tanto para aportar datos al expediente como para comprobar los que ya figuren en él.

Clases

Los informes pueden ser preceptivos o facultativos, vinculantes o no vinculantes:

q       Preceptivos son aquellos informes que el órgano decisorio está obligado a solicitar por exigirlo así un precepto legal.

q       Facultativos, en cambio, son aquellos informes que son solicitados voluntariamente por el órgano decisorio, sin estar obligado a ello. Por razones de celeridad, se establece que sólo se soliciten informes cuando sea absolutamente necesario. Por lo demás, los informes se presumen facultativos, salvo que expresamente se establezca lo contrario.

q       Vinculantes serán los informes cuando haya obligación de resolver conforme al dictamen emitido, sea éste preceptivo o no.

q       No vinculantes, por último, serán los informes cuando no haya tal obligación de resolver conforme al contenido del informe. Como regla, también los informes serán no vinculantes, salvo disposición en contrario.

Plazo

Los informes se emitirán en el plazo de 10 días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. Si no se facilita el dictamen en el plazo previsto, podrá proseguirse el proceso, sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario causante de la demora, excepto en los supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos.

Si el informe debiera ser emitido  por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiese evacuado, se podrán proseguir las actuaciones.

El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución

E) Participación de los interesados: Audiencia al interesado e Información Pública.

Audiencia de los Interesados

Una vez instruido el expediente e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrá aquél de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15 días, puedan alegar lo que estimen pertinente.

El Tribunal Supremo tiene declarado con reiteración que la omisión del trámite de audiencia al interesado determina la nulidad de todas las actuaciones posteriores. Hay que tener en cuenta que para que haya lugar a la anulabilidad es preciso no sólo que se haya omitido el trámite de audiencia, sino también que tal omisión haya dado lugar a la indefensión del interesado.

Por esa razón, el artículo 84 Ley 30/92 señala que se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el expediente ni sean tenidos en cuanta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado, porque entonces no habrá tal indefensión, que es precisamente lo que el trámite de audiencia pretende evitar. En el ámbito constitucional se recoge este principio en el artículo 105,c).

Información Pública

El órgano a quien corresponda la decisión del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo requiera podrá acordar un período de información pública.

A tal efecto, se anunciará en el B.O.E., de la Comunidad Autónoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde. El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo para formular alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a 20 días.

La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados imponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento.

La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.

Conforme a lo dispuesto a las leyes, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas, medios y cauces de participación de los ciudadanos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley en el procedimiento de elaboración de disposiciones y actos administrativos.

3.2.4. Terminación

Causas

Se encuentra regulada en los artículos 87 a 101 de la Ley 30/1.992.

Señala el artículo 87 que pondrán fin al procedimiento:

q       Resolución

q       Desistimiento

q       Renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento Jurídico

q       La declaración de caducidad

Pero no sólo estas producen la terminación del procedimiento sino que también la producirá la imposibilidad material de terminarlo por causas sobrevenidas o la terminación convencional por acuerdo.

A) Terminación convencional

Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho público como de privado, siempre que no sean contrarios al Ordenamiento Jurídico ni versen sobre materias no susceptibles de transacción y tengan por objeto el interés público que tiene encomendado, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse e n los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin.

Los citados instrumentos deberán establecer como contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes, el ámbito personal funcional y territorial, y el plazo de  vigencia, debiendo publicarse o no según su naturaleza y las personas a las que estuviera destinado.

Requerirán, en todo caso, la aprobación expresa del Consejo de Ministros los acuerdos que versen sobre materia de la competencia directa de dicho órgano.

Los acuerdos que suscriban no supondrán alteración de las competencias atribuidas a los órganos administrativos  ni de las responsabilidades que correspondan a las autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servios públicos.

B) Resolución

La resolución es la forma normal de terminación del procedimiento administrativo.

El acto resolutorio, o resolución, pone fin a la tramitación del procedimiento decidiendo sobre el objeto del mismo.

El acto administrativo en que la resolución consiste podrá ser expreso, tácito o presunto, según la doctrina general de los actos administrativos.

La Ley de refiere específicamente a las resoluciones expresas señalando:

q       Que la resolución decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados, así como aquellas otras que se deriven del expediente.

q       Cuando se traten de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo de manifiesto en aquellos por un plazo no superior a 15 días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.

q       Que en los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste sin que en ningún caso, pueda agravar su situación inicial, y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.

q       Que la resolución contendrá solamente la decisión, no siendo motivada más que en los casos que recoge el art. 54 Ley 30/92. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que consideren oportuno.

q       Que si la resolución se adopta por delegación, se hará constar esta circunstancia y se considerará como si la hubiere dictado la autoridad delegante.

q       En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto en el art. 29 de la Constitución.

q       La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorpore al texto de la misma.

C) Desistimiento y renuncia

Tanto el desistimiento como la renuncia determinan la terminación del procedimiento por causa imputable al interesado. La diferencia entre uno y otras se deduce de su distinto objeto:

q       El desistimiento se refiere sólo a la instancia administrativa que se hubiere iniciado, renunciando a ésta, pero no al derecho que motivó la pretensión, de modo que, al no haber renunciado al derecho material, se podrá reproducir la instancia en otro momento.

q       En la renuncia se abdica no sólo la instancia, sino también al derecho material a que se refiere, de manera que, al haber renunciado al derecho o pretensión de fondo, no se podrá reproducir la instancia ante la Administración.

Todo interesado podrá desistir o renunciar a su derecho, tanto oralmente como por escrito. Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse  por cualquier medio que permita su constancia.

El desistimiento de la instancia o la renuncia del derecho determinan la conclusión del procedimiento. Sin embargo existen las siguientes excepciones:

q       Que la cuestión suscitada por la incoación  del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento, en cuyo caso la Administración puede exigir la continuación del mismo hasta dictarse la correspondiente resolución.

q       Que, habiéndose personado en el procedimiento terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento.

Si el escrito de iniciación del procedimiento se hubiere realizado por dos o más interesados, el desistimiento o renuncia solo afectará a quienes lo haya formulado.

D) Caducidad

La caducidad se produce por la paralización del procedimiento por un plazo superior a 3 meses por causa imputable al interesado, siempre que la Administración le hubiere hecho el oportuno requerimiento y advertencia.

Es decir, cuando se produzca la paralización de un procedimiento iniciado a solicitud de interesado por causas imputables al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo, y, si transcurrieran esos tres meses sin actuación alguna por parte del interesado, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado, que podrá interponer los recursos que procedan contra dicho acuerdo.

La caducidad surge como consecuencia del incumplimiento por los interesados de su deber de efectuar determinadas actuaciones sin las cuales el procedimiento materialmente no puede continuar. Dado el principio de oficialidad que existe en el procedimiento administrativo solo será de aplicación este supuesto cuando se den las siguientes circunstancias:

q       Que la paralización sea imputable al interesado.

q       Que tal inactividad del interesado cause la imposibilidad de continuar el procedimiento.

q       Que la Administración deberá advertir al interesado inmediatamente que se produzca la paralización del procedimiento que transcurridos tres meses se producirá la caducidad del mismo con archivo de las actuaciones.

No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en el cumplimiento de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.

La caducidad no producirá por si sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

No podrá ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente suscitarla para su definición y esclarecimiento.

3.2.5. La obligación de resolver y el Silencio Administrativo

El silencio administrativo se produce cuando la Administración agota el plazo máximo de resolución del procedimiento sin haber dictado resolución expresa, siempre que el procedimiento no haya concluido por alguna de las otras causas legalmente admisibles.

A) La obligación de resolver

La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de esta obligación, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

B) Duración máxima del procedimiento

El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria europea.

Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo para recibir la notificación, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

q       En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

q       En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación.

Las Administraciones públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los diez días siguientes a la recepción de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación. En este último caso, la comunicación indicará además la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el órgano competente.

C) Suspensión del plazo máximo de duración del procedimiento

El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

q       Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido.

q       Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la notificación del pronunciamiento a la Administración instructora, que también deberá serles comunicada.

q       Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses.

q       Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

q       Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada por la Administración o los interesados.

q       Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

D) Ampliación del plazo máximo de duración del procedimiento

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.

E) Responsabilidad en la tramitación

El personal al servicio de las Administraciones públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos, así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son directamente responsables, en el ámbito de sus competencias, del cumplimiento de la obligación legal de dictar resolución expresa en plazo.

El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente.»

F) El silencio administrativo

En este punto debemos distinguir dos supuestos: que el procedimiento comience a solicitud del interesado o que el procedimiento comience de oficio.

1- En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista posteriormente.

Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario.

Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio.

No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizado del procedimiento.

La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

La obligación de dictar resolución expresa  se sujetará al siguiente régimen:

q       En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

q       En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.

2- En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

q       En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

q       En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.

q       En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

4. ANEXO: TÉRMINOS Y PLAZOS DEL PROCEDIMIENTO

4.1. REGLAS SOBRE EL CÓMPUTO DE PLAZOS

Como anexo al tema, analizamos las reglas aplicables al cómputo de plazos.

Son las siguientes:

q       Siempre que por Ley o normativa comunitaria europea no se exprese otra cosa, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los domingos y los declarados festivos.

q       Cuando los plazos se señalen por días naturales, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones.

q       Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

q       Cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

q       Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.

q       Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la sede del órgano administrativo, o ala inversa, se considerará inhábil en todo caso.

q       La declaración de un día como hábil o inhábil a efectos de cómputo de plazos no determina por sí sola el funcionamiento de los centros de trabajo de las Administraciones públicas, la organización del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos a los registros. 7. La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos.

q       El calendario aprobado por las Comunidades Autónomas comprenderá los días inhábiles de las Entidades que integran la Administración Local correspondiente a su ámbito territorial, a las que será de aplicación.

q       Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento por los ciudadanos.

4.2. AMPLIACIÓN DE PLAZOS

La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. El acuerdo de ampliación deberá ser notificado a los interesados.

La ampliación de los plazos por el tiempo máximo permitido se aplicará en todo caso a los procedimientos tramitados por las misiones diplomáticas y oficinas consulares, así como a aquellos que, tramitándose en el interior, exijan cumplimentar algún trámite en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes fuera de España.

Tanto la petición de los interesados como la decisión sobre la ampliación deberán producirse, en todo caso, antes del vencimiento del plazo de que se trate. En ningún caso podrá ser objeto de ampliación un plazo ya vencido. Los acuerdos sobre ampliación de plazos o sobre su denegación no serán susceptibles de recursos.

4.3. TRAMITACIÓN DE URGENCIA

Cuando razones de interés público lo aconsejen se podrá acordar, de oficio o a petición del interesado, la aplicación al procedimiento de la tramitación de urgencia, por la cual se reducirán a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos.

No cabrá recurso alguno contra el acuerdo que declare la aplicación de la tramitación de urgencia al procedimiento.

 

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