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ACERCA DE LA INTERVENCION DEL MINISTERIO FISCAL EN EL ORDEN CIVIL PARA LA PROTECCION DE LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS

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CIRCULAR 2/2010

I.  PROTECCIÓN    CONSTITUCIONAL    DE  LOS  DERECHOS    DE  LOS  CONSUMIDORES     Y  USUARIOS.  EL
ARTÍCULO 51 DE LA CONSTITUCION. CONSIDERACIONES GENERALES.
II. LA INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO FISCAL EN LA DEFENSA DE LOS INTERESES DE CONSUMIDORES Y
USUARIOS.
III. CONSUMIDORES Y USUARIOS: A) Concepto legal B) El consumidor como titular de derechos.
IV.  LAS  ACCIONES   COLECTIVAS.  EN  PARTICULAR,   LA  ACCIÓN  DE  CESACIÓN   A)  Régimen  general  B)
Legitimación del Ministerio Fiscal C) Cauces de la intervención del Ministerio Fiscal D) Competencia para conocer y
trámite procesal de las acciones de cesación E) Medidas cautelares F) Intervenciones sobrevenidas G) Legitimación
pasiva H) Sentencia y extensión de la cosa juzgada material. El incidente del artículo 519 de la LEC.
V. CONCLUSIONES.

I.   PROTECCIÓN            CONSTITUCIONAL              DE    LOS     DERECHOS           DE    LOS
CONSUMIDORES                 Y     USUARIOS.           EL     ARTÍCULO           51     DE      LA
CONSTITUCION. CONSIDERACIONES GENERALES.

La defensa de los derechos de los consumidores y usuarios constituye
un   principio   rector   de   nuestra   política   social   y   económica   al   que   se   hace
expresa   referencia   en  el   artículo   51.1   de   la  Constitución,   cuando  establece
que    “los   poderes   públicos   garantizarán   la   defensa   de   los   consumidores   y
usuarios,   protegiendo,   mediante   procedimientos   eficaces,   la   seguridad,   la
salud y los legítimos intereses económicos de los mismos”.

Este precepto constitucional constituye un llamamiento dirigido a todos
los poderes públicos, obligados así a garantizar la protección de los intereses
de   consumidores   y   usuarios   en   el   marco   de   una   realidad   económica   muy
dinámica, que evoluciona cada día como consecuencia del impacto constante
de    las   nuevas     tecnologías     en   la  distribución    de   bienes    y   la  progresiva
liberalización de los servicios de interés general, entre otros factores.

En primer término y por lo que respecta al poder legislativo, teniendo
en   consideración   el   carácter   multidisciplinar   de   la  materia   de   consumo,   las
Cortes   Generales   aprobaron   el  Real   Decreto   Legislativo   1/2007,   de   16   de

noviembre   con   el   Texto   Refundido   de   la   Ley   General  para   la   Defensa   de
Consumidores         y   Usuarios     y  otras   leyes    complementarias        (en   adelante
TRLGDCU),   que   refunde   en   un   único   texto   la   anterior  Ley   General   para   la
Defensa       de   los  Consumidores        y  Usuarios     (LGDCU)       con  las    directivas
comunitarias   en   materia   de   protección   de   los   consumidores,   consiguiendo
armonizar   buena   parte   de   la   normativa   propia   de   esta   materia.   El   texto   ha
sido   últimamente   reformado   por   la   Ley  29/2009   de   30  de   diciembre, por   la
que se modifica el régimen legal de la competencia desleal y de la publicidad
para la mejora de la protección de los consumidores y usuarios.

El apartado segundo del artículo 1 del Texto Refundido establece que:
“En   todo   caso,   la   defensa   de   los   consumidores   y   usuarios   se   hará   en   el
marco     del   sistema    económico      diseñado     en   los  artículos   38   y  128   de  la
Constitución y con sujeción a lo establecido en el artículo 139”, es decir, en el
ámbito de la economía de mercado y la libertad de empresa, sin que puedan
adoptarse medidas que obstaculicen la libre circulación de bienes en todo el
territorio nacional y partiendo del presupuesto de que toda la riqueza del país
-en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad-, está subordinada al
interés general.

El   Texto    Refundido      y  las   diferentes    leyes    promulgadas       por   las
comunidades autónomas constituyen los principales soportes jurídicos sobre
los   que   se   asienta   la   efectiva   protección   y   defensa  de   los   consumidores   y
usuarios,     regulación   que     en  buena     medida     se  ve   complementada,        como
consecuencia de la indudable horizontalidad que caracteriza a la materia, por
desarrollos   normativos   propios de   otros   ámbitos   de  la   actividad próximos   o
conexos, tales como la legislación mercantil, penal o procesal y las normas
sobre seguridad industrial, higiene y salud pública, en los que también resulta
obligada     la  protección     de  los  derechos     de   los  consumidores       y  usuarios.
Habrá   de   atenderse,   por   tanto,   a   estas   otras   esferas   normativas   que,   sin
constituir   un   desarrollo   del   citado   Texto   Refundido   y   sin   tener   como   única
finalidad la defensa de los consumidores y usuarios, contienen preceptos en
los   que   se   concretan   sus   derechos   y   los   medios   previstos   para   hacerlos
efectivos en la práctica.

Por    otra   parte,    no   debe     olvidarse     el  papel    impulsor      que    ha
desempeñado   el   derecho   comunitario   en este   ámbito.  Sin   duda uno   de   los
principales   objetivos   de   la   política   comunitaria   europea,   -generadora   de   un
espacio sin fronteras para personas, servicios y mercancías- es, desde hace
tiempo,   la   protección   de   los   intereses   de   quienes   ostentan   la   condición   de
consumidores y usuarios de bienes y servicios dentro de ese espacio común.
En los últimos años, la Unión Europea ha aprobado diversas Directivas con el
objeto   de   dotar   a   los   diferentes   estados   de   una   regulación   uniforme   en   la
materia, dónde se prevén además mecanismos de tutela de los derechos de

los    consumidores       susceptibles      de   ser   utilizados   en  todos     los   estados
miembros.

A   esta   necesidad   obedece   la   Directiva   98/27/CE,   de  19 de mayo   de
1998, relativa   a   las   acciones   de   cesación   en   materia   de   protección   de   los
intereses de los consumidores y usuarios. La transposición al ordenamiento
jurídico español de esta Directiva se llevó a cabo  mediante la Ley 39/2002,
de    28   de  octubre,   de    transposición     al  ordenamiento      jurídico   español     de
diversas directivas comunitarias en materia de protección de los intereses de
los   consumidores   y   usuarios,  a   través   de   la   cual   se   abordó   la   reforma   de
diversas     leyes   sectoriales    en   las  que    se  introdujo   o   se   acomodó      a  los
imperativos de la norma comunitaria la acción de cesación en defensa de los
intereses colectivos y difusos de los consumidores. Asimismo se hizo precisa
la   reforma     de  algunos     preceptos     de   la  Ley   de   Enjuiciamiento      Civil  (en
adelante, LEC), los artículos 6, 11, 15, 52, 221, 250, 711 y 788, además de la
introducción de una acción de cesación genérica a través de la Disposición
Adicional 3ª de la derogada LGDCU, precedente inmediato de la acción de
cesación acogida en el apartado 3º del artículo 54 del TRLGDCU a que nos
referiremos más adelante.

La Directiva 98/27/CE ha sido sustituida por su versión codificada, la
Directiva 2009/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de abril
de 2009 relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los
intereses     de   los   consumidores,      que    prevé    además     en   su   artículo   9  la
derogación de la primera, modificada a su vez por las directivas que figuran
en   la   parte   A   de   su   anexo   II,   ello   sin   perjuicio   de   las   obligaciones   de   los
estados      miembros      en   cuanto    a  los   plazos   de   transposición      al  derecho
nacional   de   las   directivas   que   figuran   en   la   parte  B   del   anexo   II.   El   propio
texto codificador añade que las referencias a la Directiva derogada se deben
entender       hechas     a   la   nueva     y   leerse    con    arreglo    a   la   tabla   de
correspondencias         que   figura   en   su   anexo    III.  Según   su    artículo   10,  la
Directiva 2009/22/CE entró en vigor el 29 de diciembre de 2009.

En cuanto afecta al poder judicial, resulta indudable que los órganos
jurisdiccionales       son    también     destinatarios      del   mandato       constitucional
contenido en los artículos 51.1 y 53.3 de nuestra Carta Magna, preceptos que
en modo alguno constituyen meras declaraciones de buenos propósitos, sino
auténticas   normas   jurídicas   cuyos   mandatos   deben   informar   la   actuación
judicial y pueden ser alegadas en todo tipo de procesos. Así, en caso de que
los   principios   del   artículo   51   de   la   Constitución   hayan   sido   desarrollados
legislativamente,       el  artículo  53.3    legitima   a  la  jurisdicción    ordinaria   para
conocer   de   los   mismos   cuando   sean   invocados   ante   ella,   y   en   segundo
término,     el   propio    artículo   53.3    de   la   Constitución     establece     que    el
reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el
Capítulo   Tercero   informarán   la   legislación   positiva,   la   práctica   judicial   y   la

actuación de los poderes públicos, de manera que puedan a su vez actuar
como principios informadores del ordenamiento jurídico.

Por último, debe destacarse la importante función  preventiva que les
corresponde a las diferentes administraciones públicas, estatal, autonómica y
local,   en   materia   de   tutela   de   los   derechos   e   intereses   de   consumidores   y
usuarios.   La   distribución   competencial   entre   el   Estado   y   las   Comunidades
Autónomas requiere atender a los propios preceptos constitucionales que la
regulan,   a   los   Estatutos   de   Autonomía   de   las   diferentes   comunidades,   las
Leyes Orgánicas de Transferencias a las que se refiere el artículo 150.2 de la
Constitución y la doctrina del Tribunal Constitucional expresada -entre otras-
en las Sentencias nº 88/1986, 15/1989, 62/1991 y 202/1992.

Según     las   previsiones    de    los  artículos    148   y   149   de    nuestra
Constitución, y aun a pesar de que la defensa de los consumidores no es una
materia expresamente comprendida en el elenco a que se refieren estos dos
preceptos, lo cierto es que todas las Comunidades Autónomas han asumido
competencias en el área de consumo, unas incorporando dichas cuestiones
en   sus   respectivos   Estatutos   como   competencias   exclusivas   por   no   estar
entre las enumeradas como reservadas al Estado por el artículo 149.1 de la
Constitución, y otras a través de la habilitación contenida en la Ley Orgánica
9/1992,     de   23   de   diciembre    de   Transferencia      de   Competencias       a  las
Comunidades        Autónomas       que   accedieron     a  la  Autonomía   por    la  vía  del
Artículo 143 de la Constitución.

El Tribunal Constitucional en su Sentencia número 239/1989 de 26 de
enero, ya se refirió a la intervención legislativa del Estado, justificándola en
atención al “contenido pluridisciplinar de la materia, en el que se concita una
amplia variedad de áreas que sí han sido directa y expresamente tomadas en
consideración      por   el   artículo  149.1  de   la   CE  a  efectos   de  concretar    las
competencias del estado […] por lo que resulta una materia compartida entre
el Estado y las comunidades autónomas”.

El Estado mantiene así su intervención directa en defensa del interés
general, ostentando con exclusividad competencias normativas en cuestiones
que sería prolijo enumerar aquí, pero que habitualmente exceden del ámbito
territorial   de   las   comunidades   autónomas.   Por   su   parte,   éstas   últimas   han
asumido   en   la   práctica   amplias   competencias   en   materia   de   consumo,   con
especial incidencia en la organización de los servicios de inspección y en el
ejercicio    de  la  potestad    sancionadora;     también     las corporaciones      locales
ejercen competencias en materia de control higiénico-sanitario, todo ello sin
perjuicio de los deberes de coordinación, colaboración y cooperación entre sí
a que están afectas las distintas administraciones.

Resulta   pues   ineludible   que,   en   lo   sucesivo,   los   Fiscales   Superiores
mantengan reuniones periódicas con las autoridades autonómicas de consumo
y los Fiscales de las diferentes Fiscalías Territoriales, Provinciales y/o de Área,
con aquellas de ámbito provincial y municipal, a fin de coordinar esfuerzos e
intercambiar       pareceres     sobre    las   posibles     líneas   de   actuación     ante    los
comportamientos   eventualmente   lesivos   a   los   intereses   de   consumidores   y
usuarios      que   presenten      mayor     incidencia    en   el  ámbito    territorial  de   sus
respectivas   Fiscalías.   Del   contenido   y   resultados   de   estas   reuniones   deberá
darse cuenta semestralmente, siempre a través del respectivo Fiscal Superior,
al Fiscal de Sala de lo Civil del Tribunal Supremo.

El   necesario   y   progresivo   establecimiento   de   canales   de   diálogo   y
colaboración       entre    las  diferentes    Fiscalías    Territoriales    y  las   autoridades
administrativas        competentes        en    la   materia     y/o    las   asociaciones       de
consumidores   y   usuarios,   facilitará   que   el   Fiscal   permanezca   puntualmente
informado de       aquellas conductas más nocivas para los derechos de aquellos,
lo   que   redundará   en   un   mejor   desempeño   de   la   función   que   el   Ministerio
Público   tiene   constitucionalmente   atribuida   en   este  área   específica,   a   la   que
nos referiremos con detalle a continuación.

II. LA INTERVENCION DEL MINISTERIO FISCAL EN LA DEFENSA DE LOS
INTERESES DE CONSUMIDORES Y USUARIOS.

La   Constitución   Española,   en   su   artículo   124   atribuye   al   Ministerio
Fiscal   “la   misión   de   promover   la   acción   de   la   Justicia   en  defensa   de   la
legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público                       tutelado
por   la   Ley,   de   oficio   o   a   petición   de   los   interesados,   así   como   velar   por   la
independencia   de   los   tribunales   y   procurar   antes   éstos   la   satisfacción   del
interés social.”

Asimismo,     el  artículo    3.6  de   la  Ley   50/1981     de   30  de    diciembre,
reguladora del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, establece que el Fiscal
“tomará parte en defensa de la legalidad y del interés público o social en los
procesos relativos al estado civil y en los demás que establezca la ley”.

Estas   previsiones   constitucionales   y   estatutarias  constituyen   la   vía   a
través de la cual el legislador ha dado entrada a la intervención del Ministerio
Fiscal al tiempo de redactar ulteriores normas en desarrollo de los principios
rectores de la política social y económica.

De    considerarse      a  los   intereses    sociales    como     equivalentes      a  los
públicos, el principio dispositivo director del proceso en este ámbito, debería
invertirse al de oficialidad, cosa que ocurre en los procesos sobre estado civil,

pero   no   en   los   relativos   a   las   condiciones   generales   de   contratación,   por
poner     un   ejemplo   directamente      vinculado   con    esta   materia.    Así   pues,  el
interés público justifica la intervención del Ministerio Fiscal en todos aquellos
procesos      que   versan    sobre    materias    de   carácter   indisponible.    El  interés
social, como especie del interés público, conecta con el Capítulo III del Título
I de la Constitución que se refiere a los principios rectores de la política social
y económica.

En consonancia con lo anterior, tanto la Circular  número 7/1978 de la
Fiscalía General del Estado, como la propia Memoria del ejercicio de 1982, a
tiempo     de   comentar     el  Estatuto    Orgánico     del   Ministerio    Fiscal   del  año
inmediatamente        anterior,   identificaban    el  interés   social  con   el  interés   del
Estado social de derecho, en la forma en que éste último aparece definido
conforme       a  los   principios    rectores    de   la   política  social    y  económica
contenidos en los artículos 48 a 53 de la Constitución.

La   intervención     del  Ministerio    Fiscal   en   defensa    de   los  intereses
colectivos o difusos responde además a la evidente dificultad que entraña el
ejercicio    de   reclamaciones      individuales    por   parte   de  los  consumidores       y
usuarios perjudicados, y a la irrenunciable necesidad de facilitarles el acceso
a la tutela jurisdiccional en el marco de una razonable economía procesal. Y
es que resulta evidente que la posición procesal de un consumidor o usuario
aislado   en   un   pleito   seguido   contra   una   gran   empresa,   aunque   teórica   y
formalmente sea equivalente a la de ésta última, no lo es en la práctica. La
desigualdad y el desequilibrio de medios existente entre ambas partes, una
de las cuales goza habitualmente de mayor poder económico, constituye otra
de    las  razones     justificativas   de   la  intervención    del   Ministerio    Fiscal   en
defensa del interés social eventualmente comprometido.

Por otra parte, y como es bien sabido, la función del Ministerio Público
se    desarrolla    necesariamente        y  de    forma    natural   dentro    del   proceso,
reclamando de los órganos jurisdiccionales la tutela judicial efectiva. Tanto en
el proceso civil, como en el contencioso-administrativo y social, la actividad
del Ministerio Fiscal está sujeta a concretas autorizaciones legales, de modo
que     la  norma    debe    prever    expresamente       su   intervención     a  través    del
mecanismo procesal de la legitimación.

III. CONSUMIDORES Y USUARIOS.

A)       Concepto legal.

Para   un   correcto   entendimiento   de   cual   sea   el   ámbito   propio   de   la
materia que nos ocupa, debe atenderse en primer término a quienes ostentan

la categoría de consumidores y usuarios. En principio, el concepto nace en el
ámbito     socioeconómico        y  es   más    tarde   cuando     adquiere    su   dimensión
jurídica.

En primer término, y en cuanto al concepto normativo de consumidor y
usuario,     debe    atenderse     a  cual   sea   la  norma     procesal    que    resulte   de
aplicación, porque si lo es el Reglamento número 44/2001 del Consejo de 22
de diciembre de 2000 relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la
ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil (el conocido
como Reglamento Bruselas I), o cualquier otra norma comunitaria, habrá de
estarse   al   concepto   autónomo   alcanzado   en   ese   ámbito,   que   es   siempre
preferido a las nociones nacionales y sometido además a un canon restrictivo
de    interpretación.    Sin   embargo,      cuando    sean    de   aplicación    las  normas
españolas, incluidas las de competencia internacional, habrá que atender al
concepto de consumidor que ofrezca nuestro ordenamiento jurídico nacional,
sin perjuicio de que este se inspire o auxilie de los preceptos comunitarios.

El artículo 15.1 del Reglamento Bruselas I incluye una noción expresa
pero   imprecisa   de   consumidor,   al   que   define   como   la  persona   que   celebra
contratos      para   un   uso    que    puede    considerarse      ajeno   a    su   actividad
profesional. Se confiere un papel primordial al uso o destino de los bienes o
servicios   adquiridos,   entendiendo   que   ha   de  ser   no  profesional,   aunque   no
prescinde   de   otras   consideraciones   como   la   atinente  a   la   naturaleza   de   la
actividad -también no profesional- del adquirente.

En cuanto a nuestro derecho interno, el artículo 3 del Texto Refundido
de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras
leyes     complementarias,       establece     que  “a    efectos   de   esta   norma     y  sin
perjuicio   de   lo   dispuesto   expresamente   en   sus   libros   tercero   y   cuarto,   son
consumidores   o  usuarios   las   personas   físicas   o   jurídicas que   actúan  en  un
ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional”.

De la definición anterior se desprende que el consumidor interviene en
las   relaciones   de    consumo      con   fines  estrictamente   privados,      contratando
bienes   y   servicios   como   destinatario   final,   sin   incorporarlos   -ni   directa   ni
indirectamente-   a   procesos   de   producción,   comercialización   o   prestación   a
terceros. Tiene así la condición de consumidor o usuario toda persona física
o jurídica que adquiere un bien de un empresario o profesional, o que utiliza
ese   bien   o es   destinatario   de   un   servicio,   con   una finalidad   no   profesional,
actuando      en   un   ámbito    del  tráfico   de   todo   punto   ajeno    a  su   actividad
empresarial o profesional.

Por    otra   parte,   el  apartado     2   del   precitado     articulo   51   de   la
Constitución establece que “Los poderes públicos promoverán la información
necesaria   y   la   educación   de   los   consumidores   y   usuarios,   fomentarán   sus

organizaciones        y  oirán   a  éstas   en   las  cuestiones     que    puedan     afectar   a
aquellos,     en   los   términos    que    la  ley  establezca”.     El   precepto    tiene   su
desarrollo en los artículos 22 a 39 del TRLGDU, que conforman el contenido
del Título II de su Libro Primero, bajo la rúbrica “Derecho de representación,
consulta      y   participación      y  régimen      jurídico    de   las   asociaciones       de
consumidores         y   usuarios”,   dónde       se   concreta     el   perfil  legal   de    las
asociaciones       de   consumidores       y   usuarios   como   instituciones   de   derecho
privado preordenadas a la efectiva protección de los derechos e intereses de
los    consumidores       y  usuarios,     constituyendo      útiles  herramientas       para   la
realización efectiva de los principios rectores de la política social y económica
española conforme se enuncian en el artículo 51 de la Constitución.

Las asociaciones de consumidores y usuarios aparecen definidas en el
artículo    23   del  TRLGDCU,        cuando     en   su   párrafo   1  establece     que   “Son
asociaciones   de   consumidores   y   usuarios   las   organizaciones   sin   ánimo   de
lucro    que,    constituidas     conforme     a   lo  previsto    en   la  legislación    sobre
asociaciones y reuniendo los requisitos específicos exigidos en esta norma y
sus normas de desarrollo y, en su caso, en la legislación autonómica que les
resulte   de   aplicación,   tengan   como   finalidad   la   defensa   de   los   derechos   e
intereses      legítimos     de    los   consumidores,        incluyendo      su   información,
formación y educación, bien sea con carácter general, bien en relación con
bienes o servicios determinados.

También son asociaciones de consumidores y usuarios las entidades
constituidas   por   consumidores   con   arreglo   a   la   legislación   de   cooperativas,
que   respeten   los   requisitos   básicos   exigidos   en   esta   norma   y   entre   cuyos
fines figure, necesariamente, la educación y formación de sus socios, y estén
obligadas      a   constituir    un   fondo     con   tal  objeto,    según     su   legislación
específica”.

El   párrafo   primero   del   artículo   24   del   referido   texto,   bajo   la   rúbrica
Legitimación de las asociaciones de consumidores y usuarios, establece que
“Las   asociaciones   de   consumidores   y   usuarios   constituidas   conforme   a   lo
previsto     en  ese    título  y  en  la  normativa     autonómica      que    les  resulte   de
aplicación,      son     las   únicas     legitimadas      para     actuar    en     nombre      y
representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios.

Las asociaciones o cooperativas que no reúnan los requisitos exigidos
en este título o en la normativa autonómica que les resulte de aplicación, sólo
podrán   representar   los   intereses   de   sus   asociados   o   de   las   asociaciones,
pero no los intereses generales, colectivos o difusos de los consumidores”.

El párrafo segundo del precitado artículo 24 prevé que “A efectos de lo
previsto   en   el   artículo   11.3   de   la   Ley   de   Enjuiciamiento   Civil,   tendrán   la
consideración         legal    de    asociaciones       de     consumidores        y    usuarios

representativas       las  que    formen    parte   del   Consejo     de   Consumidores       y
Usuarios, salvo que el ámbito territorial del conflicto afecte fundamentalmente
a    una   comunidad      autónoma,      en   cuyo    caso   se   estará   a  la   legislación
específica”.

Así pues, el consumidor se configura jurídicamente como el adquirente
o destinatario final de bienes y servicios, con independencia de que se trate
de una persona física o jurídica.

Por   último,   no   debe  olvidarse   que   el   concepto   de   consumidor   remite
también   al   denominado  adherente,  pues   la  Ley   1/2000,   de   7   de   enero,   de
Enjuiciamiento Civil, añade mediante su Disposición Final 6ª una Disposición
Adicional 4ª a la Ley 7/1998, de 13 de abril, de Condiciones Generales de la
Contratación   (en   lo   sucesivo,   LCGC),   por   la   que   todas   las   referencias   a
consumidores        y  usuarios    contenidas      en   la  Ley   de   Enjuiciamiento     Civil
deberán   entenderse   realizadas   a   todo  adherente,   sea   o   no   consumidor   o
usuario,     en  el  caso   de   las  acciones     colectivas   -cesación,    retractación    y
declarativa- previstas en la propia LCGC. Desde el punto de vista jurídico, se
entiende por adherente a quien suscribe un contrato, denominado por ello de
adhesión, cuyo íntegro contenido es obra de la otra parte, generalmente un
profesional o empresario, de forma que el llamado adherente ve limitada su
capacidad de decisión al exclusivo hecho de contratar o no hacerlo.

B) El consumidor como titular de derechos.

Sin   duda   el   citado   artículo   51   de   la   Constitución sienta   las   bases
fundamentales         de     toda    la   protección      constitucional,      legislativa    y
reglamentaria de los consumidores en nuestro país, y constituye el precepto
del   que   se extrae   el   conjunto de derechos básicos   que  se  enumeran en el
artículo 8 artículo del TRLGCU, que asume de forma prácticamente literal los
derechos a que hace referencia el artículo 51 de la Constitución Española, si
bien es cierto que en el Texto Refundido se añaden algunos nuevos y/o se
amplía la formulación de otros.

Así, los derechos titularidad de consumidores y usuarios recogidos en
el artículo 8 del TRLGDCU son los siguientes:

1. Derecho a la protección de la salud y seguridad.
2. Derecho a la protección de los intereses económicos.
3. Derecho a la información.
4. Derecho a la educación y formación en materia de consumo.
5. Derecho a la representación, consulta y participación.

6. Derecho a obtener protección ante cualquier situación que cause
inferioridad, subordinación o indefensión.
7. Derecho a la reparación de daños y perjuicios que se le causen.

Además      del  reconocimiento       de   los  derechos     del   consumidor,     el
TRLGDCU establece una protección especial de carácter preferente cuando
el consumo se refiera a bienes o servicios de uso habitual por parte de los
ciudadanos. A dicha protección se refiere el artículo 9 cuando establece que:
“Los     poderes    públicos    protegerán     prioritariamente     los  derechos     de   los
consumidores        y  usuarios   cuando     guarden     relación   directa  con   bienes    o
servicios     de   uso    o  consumo      común,     ordinario    o   generalizado”.     Este
reforzamiento   resulta   plenamente   justificado   si   se  tiene   en   cuenta   que,   en
estos   casos,   un   déficit   en   la   protección   de ámbitos  tan esenciales   como   la
salud   o   la   seguridad,   resultaría   particularmente   sensible,   pudiendo   llegar   a
tener consecuencias dramáticas.

El carácter irrenunciable de los derechos reconocidos a consumidores
y   usuarios    queda    expresamente       reconocido     en  el  artículo   10  del   Texto
Refundido,   cuando   establece   que   “La   renuncia   previa   a   los   derechos   que
esta    norma     reconoce     a  los  consumidores       y  usuarios    es   nula,   siendo,
asimismo, nulos los actos realizados en fraude de ley de conformidad con lo
previsto en el artículo 6 del Código Civil”.   De este modo, ningún vendedor,
empresario   o   comerciante   puede   imponer   a   los   consumidores   modalidades
contractuales      o  de   suministro    de   bienes   y/o   servicios   que   conlleven    la
abdicación de esos derechos a los que acabamos de hacer referencia, cuya
protección se articula en nuestro ordenamiento jurídico a través de una serie
de medidas y procedimientos a los que nos vamos a referir a continuación.

IV.   LAS    ACCIONES        COLECTIVAS.         EN   PARTICULAR,         LA   ACCIÓN      DE
CESACIÓN.

A) Régimen general

Con    carácter    general,   cualquier    consumidor      puede    dirigirse   a  la
administración de justicia en defensa de sus derechos y legítimos intereses
en    el  marco    de   los  diferentes   procedimientos      judiciales   previstos    en  el
ordenamiento,        ejercitando     la  reclamación       que    considere     oportuna     y
procurando la obtención de una sentencia que le sea favorable. No obstante,
en las últimas décadas se ha puesto de manifiesto que el proceso civil que
denominaremos tradicional y las reglas que le son de aplicación, en tanto en
cuanto     presuponen      la  actuación     individual   y  concreta    de   una    persona
determinada,       resultan   claramente      insuficientes    para   hacer    efectiva   una

auténtica protección de los derechos legalmente reconocidos a consumidores
y usuarios.

Las   limitaciones   propias   de   la   acción   individual   clásica,   junto   con   la
existencia   de   los   intereses   generales,   colectivos   o   difusos,   que   son   de   la
titularidad   de   consumidores   y   usuarios,   hacen   necesario   que   los   últimos,
considerados   conjuntamente,   cuenten   con   una   serie   de   acciones   que   se
denominan   por   ello   colectivas   y   que   les   permitirán  obtener   resoluciones,   y
más      específicamente       sentencias,      cuyo    fallo  resulte  vinculante      para    el
conjunto de empresarios o proveedores de bienes y servicios, y no sólo para
aquél contra el que se hubiera planteado el pleito. Así pues, y sin perjuicio de
la   tutela   individual,   existe    una   tutela   supraindividual     o   colectiva    de   los
derechos       de   los  consumidores        y  usuarios,     superadora      del   modelo     de
legitimación en favor de quien afirma la titularidad de un derecho propio o de
quien   actúa   en   sustitución   o   representación   en   sentido   técnico   jurídico   de
aquel que sea el titular.

En    este   sentido,    las   llamadas     acciones     colectivas    no    pretenden
proteger tan sólo los derechos subjetivos de cada afectado por una conducta
de   origen   profesional   o   empresarial;   no   constituyen,   por   tanto,   una   mera
acumulación        de   acciones     individuales,     sino   que    tienen   la   finalidad   de
reaccionar frente a conductas ilícitas que pueden lesionar a una pluralidad de
consumidores,   siendo  su   propósito último  evitar   la  extensión   del perjuicio   y
disuadir de la realización en lo sucesivo de comportamientos lesivos similares
en   detrimento   del   conjunto de  los   consumidores.  Asimismo, estas  acciones
sin   duda   facilitan   el   acceso   a   la  justicia   de  los  pequeños     demandantes,
mejoran la protección jurídica de los intereses de los ausentes, garantizan la
eficiencia      y   la   economía       procesales       al   evitar    la   proliferación     de
procedimientos        con   un   mismo     objeto    y  avalan    la  homogeneidad        de   las
resoluciones respecto de toda la colectividad de perjudicados.

Ese interés plural al que nos referimos se presenta en la práctica con
dos    perfiles   claramente      diferenciados;     así,  conforme      a  lo  previsto   en   el
artículo 11 de la LEC, cuando los perjudicados por un hecho dañoso son un
grupo       de    consumidores         cuyos      componentes         están     perfectamente
determinados        o   resultan     fácilmente     determinables,      nos    hallamos      ante
intereses colectivos, mientras que en el caso de que los perjudicados por un
hecho     dañoso     sean   una   pluralidad     de   consumidores       indeterminada      o   de
difícil determinación, los intereses en liza se califican de difusos. En cualquier
caso, los intereses supraindividuales, ya sean  colectivos o difusos, suponen
situaciones       jurídicas    materiales     cuyos     titulares   no    son    las   personas
individuales      en   cuanto    tales,  sino   en   cuanto    miembros,      determinados       o
indeterminados, de una colectividad.

La   transposición   de   la   Directiva   98/27/CE   del   Parlamento   Europeo   y
del Consejo de 19 de mayo, relativa a las acciones de cesación en materia
de protección de los intereses de los consumidores y usuarios, actualmente
sustituida por su versión codificada, la Directiva 2009/22/CE de 23 de abril,
se llevó a cabo en virtud de la Ley 39/2002 de 28 de octubre de transposición
al   ordenamiento       jurídico  español     de   diversas    Directivas    comunitarias     en
materia     de   protección    de   los  intereses    de   los  consumidores       y  usuarios,
utilizando     la  técnica    de   modificar    diversas     leyes   sectoriales    y   algunos
preceptos   de   la   Ley   de   Enjuiciamiento   Civil   e   introduciendo   a   través   de   la
Disposición      Adicional   3ª   de   la   LGDCU     una   genérica    acción    de   cesación
ejercitable     en    defensa     de   los   intereses     colectivos   y    difusos    de    los
consumidores        y   usuarios    en   caso    de   ausencia      de   normativa     sectorial
específica, precepto en el que radica el precedente de la genérica acción de
cesación   prevista   actualmente   en   el   apartado   3º   del   artículo   54   del   Texto
Refundido a que nos referiremos a continuación.

Las acciones de cesación que, junto con las acciones de reparación de
daños   colectivos   o   difusos,   constituyen   en   nuestro  derecho   un   instrumento
primordial      en   la  tutela    de   los   intereses    colectivos     y  difusos    de    los
consumidores y usuarios, están reguladas en los preceptos que integran el
Capítulo I del Título V del TRLGDCU. Su régimen aparece específicamente
previsto en los artículos 53 a 56 del Texto Refundido, que por ello, constituye
lo que podríamos denominar el texto base en materia de protección de los
intereses de los consumidores y usuarios. De hecho, las normas contenidas
en    esos    preceptos,     se   repiten   de   manera      prácticamente      literal  en   las
disposiciones propias de la normativa sectorial.

Según   se   establece   en   el   artículo   53   del   TRLGDCU,      la   acción   de
cesación puede plantearse en un doble momento: bien para hacer cesar la
conducta dañosa, bien para prohibir su reiteración, dando lugar a solicitudes
diferentes   en   cada   caso.   En   el   primer    supuesto,   la   pretensión   tendrá   un
doble objeto, solicitar una sentencia de condena a no hacer, que obligue al
cese del comportamiento dañoso e incluya la prohibición expresa de reiterar
en el futuro ese mismo comportamiento. En el segundo supuesto, y dado que
el comportamiento dañoso ha cesado ya, la pretensión contendrá la petición
de    prohibir   su  repetición,   siempre     que   concurran     indicios   suficientes    que
hagan   temer   su   reiteración   de   modo   inmediato.   En   tanto   su   ejercicio   es
posible con carácter previo a la producción de daños concretos, la acción de
cesación      resulta   apta   para   procurar     una   tutela   de  los   derechos     de   los
consumidores de naturaleza abstracta e inhibitoria.

Con carácter general y por lo que se refiere a la  legitimación para el
ejercicio    de   este   tipo   de   acciones,    el  artículo   54  del    Texto    Refundido
establece      en  su   apartado    1   que,  frente   a   las  conductas     contrarias    a  lo
dispuesto      en   esta   norma     en   materia     de   cláusulas    abusivas,     contratos

celebrados   fuera   de   establecimiento   mercantil,   venta   a   distancia,   garantías
en   la   venta   de   productos   y   viajes   combinados,   estarán   legitimados   para   el
ejercicio de este tipo de acciones:

a)   El    Instituto   Nacional      de    Consumo       y    los   órganos      o   entidades
correspondientes   de   las   Comunidades   Autónomas   y   de  las   corporaciones
locales competentes en materia de defensa de los consumidores y usuarios.
b)   Las asociaciones de consumidores y usuarios que reúnan los requisitos
establecidos   en   esta   norma   o,   en   su   caso,   en   la   legislación   autonómica
reguladora de esta materia.
c)   El Ministerio Fiscal.
d)   Las   entidades   de   otros   Estados   miembros   de   la   Comunidad   Europea
constituidas para la protección de los intereses colectivos y de los intereses
difusos   de   los   consumidores   y   usuarios   que   estén   habilitadas   mediante   su
inclusión en la lista publicada a tal fin en el Diario Oficial de las Comunidades
Europeas.

En   su   apartado     segundo,     el  artículo   54   establece     que   todas    las
entidades citadas en el párrafo anterior pueden personarse en los procesos
promovidos por cualquiera de ellas, si lo estimaren oportuno, para la defensa
de   los   intereses   que   representen,   tratándose   por   tanto   de   una   intervención
voluntaria   de   sujetos   originariamente   no   demandantes   a   los   que   les   es   de
aplicación, como a los demás supuestos del articulo 54, el régimen jurídico
que establece el artículo 13 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. En coherencia
con   lo   anterior,   el   articulo   15.4º   de   la   propia   LEC   establece   que   en   los
procesos de protección de los derechos e intereses colectivos y  difusos de
los consumidores y usuarios iniciados mediante el ejercicio de una acción de
cesación, no resultan de aplicación las reglas sobre publicidad e intervención
en el proceso de sujetos inicialmente no demandantes pero legitimados en el
mismo, a que se refieren los apartados anteriores del mismo precepto.

El apartado tercero del articulo 54 contempla una especie de cláusula
general   -la   conocida   como   acción   de   cesación   genérica-   que   posibilita   el
ejercicio de la misma frente a cualquier conducta contraria a las previsiones
del TRLGDCU   que no  se   encuentre  comprendida  en  el apartado primero   y
que   lesione   intereses   colectivos   o   difusos   de   los   consumidores   y   usuarios,
remitiendo expresamente a lo previsto en los apartados 2 y 3 del artículo 11
de    la  LEC,    añadiendo     además      la  legitimación    del   Instituto  Nacional     del
Consumo y los Órganos o Entidades correspondientes de las Comunidades
Autónomas   y   de   las   Corporaciones   Locales   competentes   por   razón   de   la
materia y del Ministerio Fiscal.

En    el  artículo    55   del   TRLGDCU         se    establecen     los   requisitos
necesarios para ejercitar la acción de cesación en otro Estado Miembro de la
Unión Europea. La intervención de las entidades españolas para actuar bajo

el   mismo   régimen   en   otros   países   se   regula   de   forma   que   se   establecen
diferencias   entre   entidades   públicas   y   asociaciones   privadas.   En   el   primer
caso, la habilitación para intervenir en otros países -que exige estar incluido
en la lista que, a tales efectos, se publica en el  Diario de las Comunidades
Europeas-       requiere     solicitud   expresa      de   habilitación,    que    habrá    de
presentarse       ante   el  Ministerio   de   Justicia.   Tratándose      de   asociaciones
privadas llamadas a defender los intereses de los Consumidores y Usuarios,
habrá     de  efectuarse     la  solicitud  por  mediación     del  Instituto   Nacional    del
Consumo,   pero   es   preciso   además   que   se   acredite   que   forman   parte   del
Consejo      de    Consumidores       y   Usuarios.    Cumplidos      estos    requisitos,   el
Ministerio de Justicia procede a notificar a la Comisión Europea la solicitud
efectuada, para que se otorgue la correspondiente habilitación.

En cuanto a las modificaciones efectuadas por la Ley 39/2002 de 28
de    octubre    en  algunos    preceptos     de   la  Ley  de   Enjuiciamiento     Civil,  los
cambios introducidos se concretaron en las siguientes materias a las que nos
referiremos más adelante:

- Se atribuye a entidades de otros Estados la capacidad para ser parte y la
legitimación necesarias para incoar o actuar en procesos dentro del territorio
español, cuyo objeto sea el ejercicio de una acción colectiva de cesación.

-    Se   agilizan    los   trámites    a   seguir,    estableciendo     los    propios     del
procedimiento       verbal    en   el  caso   de   la  acción    de   cesación.    Se    prevé
expresamente que la pretensión de cesación puede plantearse en un doble
momento, con ejercicio de peticiones diferentes en cada caso.

- Se determina la competencia territorial y se establece un sistema específico
de multas coercitivas para reforzar la efectividad de este tipo de acciones; y
con la finalidad de potenciar su carácter protector y facilitar su ejercicio, se
permite   la   exención   de   garantías   económicas   a   efectos   de   la   solicitud   de
medidas cautelares.

En cuanto se refiere a la acción de cesación prevista en la legislación
sectorial, como ya se ha dicho, constituye una normativa muy similar a la que
se acaba de exponer. Así ocurre, sin ánimo de exhaustividad, entre otras, en
la    Ley   7/1998,    de    13   de   abril,  sobre    Condiciones      Generales      de   la
Contratación, en la Ley 29/2006, de 26 de julio, de garantías y uso racional
de   los   medicamentos   y   productos   sanitarios;   en   la   Ley   42/1998,   de   15   de
diciembre,      sobre    derechos      de   aprovechamiento        por   turno    de   bienes
inmuebles de uso turístico y normas tributarias, y la Ley 25/1994, de 12 de
julio, por la que se incorporaba al ordenamiento jurídico español la Directiva
89/552 CEE, sobre coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades
de    radiodifusión     televisiva,   ley  ésta   última    que   ha   sido   recientemente

derogada   por   la   Ley   7/2010   de   31   de   marzo,   General  de   la   Comunicación
Audiovisual (BOE de 1 de abril de 2010), en la que sin embargo, se sustituye
la acción de cesación por un procedimiento administrativo sancionador quivis
ex populo previsto en el artículo 9.

Por   último,   y  en   relación    con   el  régimen    de   prescripción     de   las
acciones   de   cesación,   las   Directivas   98/27/CE   y   2009/22/CE   no   efectúan
previsión   alguna,   de   modo   que   la   decisión   al   respecto   le   corresponde   al
legislador nacional.

De   conformidad   con   lo   previsto   en   el   artículo   56   del   TRLGDCU,   las
acciones  de  cesación  a   que  se   refiere el   artículo   54 del mismo   texto   legal,
tanto    en    su   apartado     1   como     en   el   3   son   -con    carácter    general-
imprescriptibles, con la única excepción de lo dispuesto en el apartado 2 del
articulo 19 de la Ley 7/1998 de 13 de abril sobre Condiciones Generales de la
Contratación   relativo   a   los   supuestos   en   que   las   condiciones   generales   se
hubieran depositado en el Registro General destinado al efecto, en cuyo caso
se   establece   que   las   acciones   prescriben   a   los   cinco   años   computados   a
partir del día en que se hubiera practicado dicho depósito y siempre y cuando
dichas condiciones hayan sido objeto de utilización efectiva.

No   existiendo  tampoco   previsión   expresa  respecto del   régimen de   la
interrupción     de   la  prescripción    para   supuestos      de  acciones     de  cesación
prescriptibles,   resultan   de   aplicación   las   reglas   generales   de   los   artículos
1973 a 1975 del Código Civil.

Las   acciones     resarcitorias   acumulables       a  la  de  cesación     sí  están
sometidas a plazos de prescripción en función de su naturaleza contractual o
extracontractual.

B) Legitimación del Ministerio Fiscal

Con carácter general, la legitimación para el ejercicio de las acciones
colectivas      en   defensa     de    los  intereses     colectivos    o   difusos    de    los
consumidores        y  usuarios    está   prevista    en   el  artículo  11   de   la  Ley   de
Enjuiciamiento Civil. La norma establece un régimen diferente dependiendo
del grado de determinación de los consumidores y usuarios afectados, bien
se trate de supuestos en los que los sujetos afectados por el hecho dañoso
estén     perfectamente       determinados       o   sean    fácilmente    determinables      –
intereses     colectivos,    en   el  apartado    2   del  articulo   11-,  ya   se   trate  de
afectados indeterminados o de difícil determinación -intereses difusos, en el
apartado 3 del mismo precepto-.

En el caso de la acción colectiva de cesación, la Ley 39/2002 pretende
que   con   su   ejercicio   se   protejan   los   intereses   de   consumidores   y  usuarios,
tanto   de   naturaleza   colectiva   como   difusa.   Sin   embargo,   el   régimen   de   la
legitimación en este caso prevé un tratamiento específico y diferente al de las
demás   acciones   colectivas   en   el   que   no   se   realiza   aquella   diferenciación
entre legitimados ya se trate de intereses colectivos o difusos.

La   legitimación   del   Ministerio   Fiscal   para   el  ejercicio   de   la   acción  de
cesación       en    defensa      de   los    intereses     colectivos     y   difusos     de    los
consumidores  y  usuarios,   se   articula   en el ordenamiento  jurídico   nacional   –
como ya se ha adelantado- en dos planos que se complementan:

Primero.     La   Ley   39/2002,  de      28   de   octubre,  a    que   hemos     hecho
repetida   alusión,   modificó,   entre   otras,   la   Ley   1/2000,   de   7   de   enero,   de
Enjuiciamiento   Civil.   Se   añade   entonces   el   apartado  4   al   artículo   11   de   la
LEC, quedando redactado en los siguientes términos:

“Asimismo, el Ministerio Fiscal y las entidades habilitadas a las que se
refiere el artículo 6.1.8º estarán legitimadas para el ejercicio de la acción de
cesación      para    la  defensa    de   los   intereses    colectivos    y  de   los   intereses
difusos de los consumidores y usuarios”

El anterior precepto resulta de aplicación en todos aquellos casos de
conductas de empresarios o profesionales que afecten a intereses colectivos
o   difusos   de   los   consumidores   y   usuarios,   y   no   exista   normativa   especial
específica. Es acorde además con el contenido de la Directiva 98/27/CE que
en su artículo tercero establecía la necesidad de que los Estados miembros
habilitaran para el ejercicio de la acción de cesación a uno o más organismos
públicos independientes encargados de la protección del interés social.

Segundo. Para la defensa de los intereses colectivos y difusos de los
consumidores y usuarios en materias concretas, siguiendo también la pauta
de   las   directivas   comunitarias,   la   legitimación   para   el   ejercicio   de   la   acción
figura recogida en las diferentes leyes sectoriales. Sin embargo, y conforme
al   artículo   54.3   del   TRLGDCU,        en   aquellas    conductas   de   empresarios         y
profesionales        que    afecten     a   intereses     colectivos     y/o   difusos     de    los
consumidores         y  usuarios     y   no   exista   normativa      sectorial    especifica,    la
legitimación      para    el  ejercicio   de   la  acción    de  cesación     se   regirá   por   lo
dispuesto   en   el   articulo   11   apartados   2   y   3   de   la   LEC,   estando   también
legitimado en este caso el Ministerio Fiscal, además de las entidades a que
se refiere el artículo 6.1.8 del mismo texto legal. El Ministerio Fiscal puede
ejercitar    la  acción    de   cesación     en  defensa     de   los  intereses     colectivos    y
difusos de consumidores y usuarios tanto de oficio como a instancia de parte.

Asimismo,   la   Ley   29/2009,   de   30   de   diciembre   añade   un   segundo
párrafo   al   número   1   del   artículo   15   de   la   Ley   de   Enjuiciamiento   Civil   que
supone una modificación importante en la intervención del Ministerio Público
en defensa de los intereses de los consumidores y usuarios, con la redacción
siguiente:

“El   Ministerio   Fiscal   será   parte   en   estos   procesos   cuando   el   interés
social   lo   justifique.   El   tribunal   que   conozca   de   alguno   de   estos   procesos
comunicará su iniciación al Ministerio Fiscal para que valore la posibilidad de
su personación”.

La    dicción     de   la   norma,      consecuencia        quizá    de    una   cierta
improvisación, no es del todo afortunada, por cuanto incurre en una aparente
contradicción entre los dos incisos que la integran: de acuerdo con el primero
la    intervención     como     parte   del   Ministerio    Fiscal    se   configura    con    un
pretendido   carácter   imperativo   -vinculado al   empleo  de   la   expresión   “será”-
que no es tal, y que aparece desmentido en el apartado segundo, cuando se
alude a que el Ministerio Fiscal actuará en el proceso sólo cuando entienda
que su intervención está justificada por “el interés social”.

La    reforma    además      atañe    -pero    también    se    circunscribe-     a   los
procesos a que se refiere el apartado 1 del artículo 15 LEC 1/2000, esto es,
“… los [procesos] promovidos por asociaciones o entidades constituidas para
la protección de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios, o
por    los  grupos    de   afectados…”   en    referencia    pues   a   todas   las   acciones
colectivas de consumo, no sólo a la acción de cesación.

Fruto de la falta de sistemática interna de la norma, se detecta además
una aparente contradicción entre el añadido segundo párrafo del número 1
del   artículo   15,   y   el   número   4   del   artículo   15.   Así,   de   la   simple   lectura   del
precepto en su estricta literalidad, podría pensarse que el Ministerio Fiscal no
debe     ser   emplazado       obligatoriamente      en   las   acciones     de   cesación    del
número   4   del   artículo   15.   Sin   embargo,   esta   última  interpretación   resulta
contraria   al   que   parece   ser   el   ánimo   que   alentó   la  reforma,   que   sin   duda
pretendía otorgar mayor protagonismo al Ministerio Fiscal en la protección de
los consumidores y usuarios, y resulta igualmente antitética con lo dispuesto
en el artículo 54.2 del Texto Refundido de la Ley General de Protección de
Consumidores   y   el   artículo   16   de   la   Ley   de   Condiciones   Generales   de   la
Contratación,       que   permiten     la   personación      del  Ministerio    Fiscal    en   las
acciones      de   cesación     ejercitadas    por   otros   legitimados,    razones     por   las
cuales resulta razonable efectuar una interpretación armónica de los números
1 y 4 del artículo 15, con el resto de la normativa reguladora de las acciones
de cesación en nuestro ordenamiento jurídico.

En este sentido, lo más ajustado al espíritu de la norma sería que se
formalizara   la   comunicación   al   Ministerio   Fiscal   de   todas   las   acciones   de
cesación en defensa de los consumidores y usuarios que se encuentren en
trámite,   sea   cual   fuere   la   fase   del   proceso   en   que  se   hallen.   Aunque   el
párrafo   segundo   del   apartado   1   del   artículo   15   de   la   LEC   hace   referencia
expresa al inicio del proceso, nada obsta a que el Ministerio Público resulte
informado de los procedimientos -cualquiera que sea su estado- a fin de que
pueda valorar la posibilidad de personarse, aunque, pasado el trámite de la
demanda y la contestación, no será posible alterar el objeto del proceso. Sin
embargo,   sí   podrá   el   Fiscal,   conforme   a   su   criterio   y   sin   por   ello   generar
indefensión, apoyar la pretensión de los demandantes o de los demandados,
abriendo incluso la vía del recurso de apelación en el caso de que la entidad
demandante         no   haya    obtenido     una    resolución     favorable     en   la   primera
instancia y decidiese no recurrir. En soporte de esta interpretación juega el
hecho      de   que,   conforme      a  lo  previsto    en   el  artículo   13   de   la  Ley    de
Enjuiciamiento   Civil,   resulta   autorizada   la   personación   posterior   a   cualquier
consumidor, por lo que no parece razonable negar esa misma posibilidad al
Ministerio Fiscal.

Si bien en materia de condiciones generales de contratación el artículo
16   de   la   Ley 7/1998,   de   13   de   abril   del   mismo   titulo,   legitima   al   Ministerio
Fiscal para el ejercicio de las acciones colectivas de cesación, retractación y
declarativas, existen serias dificultades interpretativas a la hora de considerar
que   el   Ministerio   Fiscal   resulte   legitimado   en   la   Ley  de   Enjuiciamiento   Civil
para ejercitar acciones colectivas distintas a la de cesación, particularmente
la de resarcimiento de daños a que se refiere el artículo 11 de la LEC.

Ante las dificultades interpretativas generadas como consecuencia de
la   falta  de   sistemática     interna   de   la  propia    normativa,     en  el  informe     del
Consejo Fiscal emitido con ocasión del Anteproyecto de Ley de Contratos de
Crédito al Consumo a que nos hemos referido con anterioridad, ya se decía
que  “resulta   difícil   de justificar   que   la   legitimación del   Ministerio   Fiscal   esté
limitada, conforme prevé el artículo 11.4 de la LEC, al ejercicio de la acción
de   cesación,   siendo   por   lo   demás   indiscutible   que   el   interés   público   puede
verse comprometido en el marco de cualesquiera otras acciones colectivas,
sin que la iniciativa del Fiscal en su defensa pueda aparecer condicionada a
que una asociación de consumidores tome la iniciativa ejercitando la acción
en   los   supuestos,   por   ejemplo,   a   que   se   refiere   el  artículo   11.3   del   mismo
texto legal. Es por ello, que, sin perjuicio de mantener la legitimación de las
asociaciones en los términos ya previstos, en cuanto a la del Ministerio Fiscal
se refiere, debería modificarse el artículo 11 de la LEC, incluyendo un ordinal
con   el   siguiente   tenor:   [El   Ministerio   Fiscal   estará   legitimado   para   ejercitar
cualquier      acción    en    defensa     de   los   intereses     de   los   consumidores        y
usuarios]”.

Así pues, en el momento presente y hasta tanto se lleve a cabo, en su
caso, la indicada reforma en la LEC, el Ministerio  Fiscal aparece legitimado
en   la   LEC   para   tomar   la   iniciativa   en   el   ejercicio  de   la   acción   colectiva   de
cesación   y   conforme   a   lo   previsto   en   el   artículo   16   de   la   LCGC   y   en   ese
especifico   contexto,   para   el   ejercicio   de   todas   las  acciones   previstas   en   el
artículo   12   del   mismo   texto   legal,   que   incluye   las  acciones   accesorias   de
devolución       de   cantidades      y  la  de   indemnización        de   daños     y  perjuicios.
Además,   de   conformidad   con   el   articulo   15.1   párrafo   segundo   de   la   LEC,
podrá     personarse       y  ser  parte    en   los  procedimientos  a        que   se   refiere   el
párrafo   primero   del   precepto   y   conforme   a   lo   previsto   en   el   artículo   54   del
TRLGDCU, podrá personarse y ser parte en defensa del interés social en los
procedimientos iniciados por los respectivos legitimados en cada caso.

Como se ha dicho, permanecen en vigor otras normas sectoriales no
derogadas   por   la   LEC   en   donde   se   contemplan   normas  específicas   sobre
legitimación que habrán de ser tenidas en cuenta, dado que pueden diferir de
las previstas en el artículo 11 de la LEC. Ahora bien, en ausencia de norma
sectorial, para el ejercicio de la acción de cesación se aplicará lo previsto en
el artículo 54.3 del TRLGDCU.

En consecuencia, los Sres. Fiscales habrán de poner particular esfuerzo
e    interés   en   velar   porque     los  Juzgados      cumplan      con  las    previsiones     de
comunicación  previstas   en  el  artículo  15  de  la  Ley de   Enjuiciamiento   Civil,  a
cuyo     fin  y  si  fuera    necesario,     los   Fiscales    Jefes    dirigirán   las   oportunas
comunicaciones   a   los   Juzgados   Decanos   y/o   Presidentes   de   las   Audiencias
Provinciales.

Asimismo,      los  Sres.    Fiscales    ejercitarán    la  acción     de   cesación     en
defensa de los intereses lesionados de consumidores y usuarios o formalizarán
su personación en los procedimientos colectivos en trámite, cuando consideren
que pudiera verse comprometido el interés social.

A   fin  de  coordinar   esfuerzos      y   garantizar   el   principio   de   unidad   de
actuación  en  esta  materia,  se  aconseja  la  designación,  en  aquellas  Fiscalías
Territoriales cuyo volumen de trabajo así lo justifique, de un Fiscal encargado
de la coordinación de las diligencias informativas y los procedimientos judiciales
de    esta    naturaleza     en   el  ámbito     civil,  a  fin  de  facilitar  su   registro    y  el
seguimiento   de   las   intervenciones   del   Ministerio   Fiscal   y   de   las   resoluciones
que los órganos judiciales adopten en los procedimientos relativos a acciones
colectivas en los que se vean afectados los intereses generales.

C) Cauces de la intervención del Ministerio Fiscal

Dada     la  complejidad      que   habitualmente       presentan     esta   clase   de
procesos,      no   existe  inconveniente      legal   para   que   el   Fiscal,  cuando    esté
legitimado      para     el  ejercicio    de    la  acción,     solicite   la  incoación      del
procedimiento         de    diligencias     preliminares      previsto    en      la   Ley    de
Enjuiciamiento Civil ante el Juzgado de Primera Instancia o el Juzgado de lo
Mercantil competentes, pudiendo ser este un cauce útil para preparar el juicio
mediante la recopilación y el estudio del material probatorio necesario para
presentar   la   demanda   posterior.   En   este   sentido,   el  artículo   256.1.6ª   de   la
LEC prevé que “Todo juicio podrá prepararse por petición de quien pretenda
iniciar un proceso para la defensa de los consumidores y usuarios al objeto
de concretar a los integrantes del grupo y conforme a los datos suministrados
de     afectados       cuando,      no    estando      determinados,        sean    fácilmente
determinables. A tal efecto el Tribunal adoptara las medidas oportunas para
la averiguación de los integrantes del grupo de acuerdo a las circunstancias
del caso y conforme a los datos suministrados por el solicitante, incluyendo el
requerimiento al demandado para que colabore en dicha determinación”.

Del tenor literal del precepto parece desprenderse que esta diligencia
sólo    podría    ser   utilizada    ante   un    supuesto     relacionado      con   intereses
colectivos      que     afectan     a    una     pluralidad     de    personas       fácilmente
determinables.        Sin   embargo,      en    algún    caso,    podrá     ocurrir   que    con
posterioridad se demuestre que nos encontramos ante intereses difusos.

También con la finalidad de preparar el procedimiento, el Fiscal puede
optar,    conforme     prevé    el  párrafo   último   del  artículo   5  del  EOMF,      por  la
incoación   de   las diligencias   preprocesales, que   según   el   tenor   el   precepto,
están   encaminadas   a   facilitar   el   ejercicio   de   las   demás  funciones   que   [al
Fiscal] le atribuye el ordenamiento jurídico.

Por otra parte, resultará frecuente que, al tiempo de personarse en el
procedimiento,        el  Fiscal   desconozca       la   situación    extraprocesal      de   los
intervinientes, de modo que sólo podrá fijar su posición en el procedimiento a
la vista del material probatorio aportado al mismo. En ese sentido, la Circular
de   la   Fiscalía   General   del   Estado   número   1/2001   de  5   de   abril   sobre   la
incidencia   de   la   nueva   LEC   en   la   intervención   del   Fiscal   en   los   procesos
civiles, preveía   literalmente que  “de conformidad con su posición de «parte
imparcial» reconocida por el propio Tribunal Constitucional (por todos, ATC
63/1997,   de   6   de   marzo,   F.J.   3º),   los   Sres.   Fiscales   pondrán   los   medios
oportunos para intentar que su contestación a la demanda se efectúe previo
conocimiento   de   la   postura   del   demandado.   En   caso   de   que   se   les   haya
conferido     un   traslado    de  la  demanda      simultáneo      con  el   demandado,       se
limitarán   a   abordar   las   cuestiones   procesales   (art.   405.1   y   3)   y   a   admitir
únicamente los hechos aducidos por el actor que resulten acreditados por la

prueba     propuesta      (art.  405.2),  solicitando    (dentro   del   plazo    otorgado)    un
nuevo      traslado    para   dictaminar     conjuntamente        sobre   la   demanda       y  la
contestación.       En   caso   de   que    no   les  sea   conferido,   fijarán    su  posición
definitiva en cuando al fondo en la comparecencia o vista posterior”.

Desde las diferentes Fiscalías Territoriales y a través de los respectivos
Fiscales Superiores, deberá remitirse al Fiscal de Sala de lo Civil del Tribunal
Supremo        -con    periodicidad     semestral-     una    relación    de    las   diligencias
informativas      incoadas,    de   las   demandas       presentadas     en   defensa     de   los
derechos   de   los   consumidores   y   usuarios,   de   los   procesos   en   que   se   haya
personado el Fiscal pese a no haber formulado la demanda, así como de todos
los procesos judiciales actualmente en curso de los que se tenga constancia y
en     los   que    se   hayan     ejercitado     acciones     colectivas    en    defensa      de
consumidores  y  usuarios, especificando  el  trámite  en  que  se  encuentran,  las
sentencias      u  otras   resoluciones     que    les  pongan     fin,  además     de   cuantas
sugerencias se estimen de interés para lograr un más eficaz cumplimiento de la
función que el Ministerio Fiscal tiene constitucional y legalmente encomendada
en este marco específico.

La   materia    a  la  que   se   refiere  la  presente    Circular   será   objeto    de
obligado tratamiento en las Memorias de las diferentes Fiscalías Territoriales a
fin de hacer posible su ulterior reflejo en la Memoria de la Fiscalía General del
Estado, lo que permitirá conocer el alcance y magnitud de los problemas que
puedan      plantearse,     sus   posibles    causas,     las  iniciativas   legislativas   y   de
cualquier  otro  orden  adoptadas  o   que   deban  adoptarse  en   relación  con  esta
área,    así   como     las  disfunciones      legales   o   de   cualquier    otra   naturaleza
detectadas con carácter general o en el seno de los concretos procedimientos
en trámite.

D)   Competencia   para   conocer   y   trámite   procesal   de   las   acciones   de
cesación.

Con carácter general, la jurisdicción competente para conocer de las
acciones   de   cesación   y   de   las   pretensiones   indemnizatorias   o   restitutorias
acumuladas,        es   la  civil.  La  competencia       objetiva    le  corresponde      a   los
Juzgados       de   Primera    Instancia,    aun   cuando,     conforme      prevé   el  artículo
86.ter.2 y ter.2.a) de la LOPJ, en el caso de acciones relativas a competencia
desleal, propiedad industrial, propiedad intelectual, publicidad y supuestos de
condiciones generales, la competencia es de los               Juzgados de lo Mercantil.

La    competencia        territorial  en    las   acciones     de    cesación      viene
determinada   por   un   fuero   establecido   en   la   regla   16ª   del   52.1   de   la   LEC:”
Será      juez   competente       el   del   lugar    donde     el   demandado        tenga     su
establecimiento y, a falta de este, el de su domicilio, si careciera de domicilio

en territorio español, el del lugar del domicilio del actor”; en otras acciones
colectivas     distintas    de   las  de   cesación,     habrá    que   estar    a  los   fueros
generales de los artículos 50 y 51 del mismo texto legal o a los especiales del
artículo 52 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (en materia de seguros y venta
de   bienes   muebles   a   plazos,   el   del   juez   del   domicilio   del   asegurado   o   del
comprador o prestatario o el tribunal del domicilio de quien hubiera aceptada
la oferta, respectivamente).

La   competencia   territorial   en   caso   de   acumulación  de   acciones   y   en
caso de pluralidad de demandados, se regula en el artículo 53 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil al decir:

1. Cuando se ejerciten conjuntamente varias acciones frente a una o varias
personas será tribunal competente:

1º.- El del lugar correspondiente a la acción que sea fundamento de
las demás
2º.-   Aquel    que    deba    conocer    del   mayor    número      de  las   acciones
acumuladas
3º.-    El  del   lugar    que   corresponda       a   la  acción    más    importante
cuantitativamente.

2. Cuando hubiere varios demandados y, conforme a las reglas establecidas
en   este   artículo   y   en   los   anteriores,   pudiera   corresponder   la   competencia
territorial   a   los   jueces   de   más   de   un   lugar,   la   demanda   podrá   presentarse
ante cualquiera de ellos, a elección del demandante.

Los criterios que enumera el artículo 53 de la LEC están establecidos
en   forma   escalonada,   de   modo   de   cada   uno   de   ellos   resulta   de   aplicación
cuando   los   precedentes   no   han   permitido   fijar   la   competencia   territorial.   El
artículo 53.1.1º atribuye la competencia al tribunal que conozca de la acción
que sea fundamento de las demás, lo que se acomoda a los supuestos de
acumulación        accesoria,    en   los   que   la  pretensión     accesoria     solo   puede
prosperar   si   lo   hace   la   principal.   En   casos   de   acumulación   simple,   cuando
todas   las   acciones   acumuladas   tienen   el   mismo   rango,   el   anterior   criterio
resulta   inoperante,   siendo   de   aplicación   la   regla   del   ordinal   2º   del   artículo
53.1, que atribuye la competencia al tribunal del lugar que deba conocer del
mayor numero de las acciones acumuladas. La regla prevista en el artículo
53   1.   3º   para   el   caso  de   que   las   dos   anteriores   no  hayan   permitido fijar   la
competencia territorial, prevé que será competente el tribunal del lugar que
corresponda   la   acción   más   importante   cuantitativamente,   y   por   último,   el
apartado 2 del propio artículo 53 establece una cuarta norma para los casos
en que sean varios los demandados y la competencia pudiera corresponder a
los tribunales de más de un lugar, en cuyo supuesto el actor tiene la facultad
de presentar la demanda ante cualquiera de ellos.

La preferencia por un fuero u otro no se liga a la imperatividad de regla
alguna,   lo   que   posibilita   la   utilización   del   instituto   de   la   acumulación   para
burlar   una   norma   inderogable   de   competencia   territorial,   conducta   que   en
caso de entenderse contraria a la buena fe procesal según el artículo 247 de
la   LEC,    habría    de   determinar     el  rechazo     motivado     de   la  pretensión     de
acumulación,        declinando      el  Tribunal    el  conocimiento       del   asunto    por   no
resultar de aplicación el fuero invocado por la parte actora, que es quien debe
acreditar la corrección de la regla de la que se ha servido para entender que
el tribunal al que se dirige es el territorialmente competente.

Por    otra   parte,   tras   la  reforma    de   la  Ley    de   Enjuiciamiento      Civil
operada   por   la   Ley   39/2002   de   28   de   octubre,   el   cauce   procesal   para   el
ejercicio de la acción de cesación es el juicio verbal, según prevé el epígrafe
12º del artículo 250 de la LEC cuando establece que se decidirán en juicio
verbal las demandas que  “supongan el ejercicio de la acción de cesación en
defensa de los intereses colectivos y difusos de los consumidores”.

Junto con la pretensión de cesación o de no reiteración de la conducta
ilícita,  que   constituye     el  objeto   específico     de   las   acciones    de   cesación,
pueden        ejercitarse       acumuladamente            pretensiones         restitutorias      e
indemnizatorias propias de las acciones colectivas de naturaleza reparadora.
Las     acciones     indemnizatorias        o   resarcitorias     deben    ejercitarse      en   el
procedimiento        que    corresponda        según     su    cuantía,    de   manera,       que,
tratándose de cuantías superiores a los 6.000 euros, habrán de tramitarse a
través     de   los  cauces     del   procedimiento       ordinario,   circunstancia      que,   en
principio, obstaría a su acumulación con la acción de cesación. Sin embargo,
este supuesto puede subsumirse en la habilitación expresa de  acumulación
en   una   misma   demanda   de distintas acciones   cuando   así   lo   dispongan   las
leyes, para casos determinados, conforme expresa el artículo 73.2 de la LEC.
Esta   norma   habilitadora   sería   el   artículo   12.2.II   de   la   Ley   de   Condiciones
Generales de Contratación, cuando establece expresamente que “a la acción
de     cesación     podrá     acumularse,       como     accesoria,     la  de   devolución      de
cantidades   que   se   hubiesen   cobrado   en   virtud   de   las   condiciones   a   que
afecte la sentencia y la de indemnización de daños y perjuicios que hubiere
causado la aplicación de dichas condiciones”.

Las    acciones     relativas   a   condiciones     generales      de  contratación     se
sustanciarán   a   través   del   juicio   ordinario,   según   lo   dispuesto   en   el   artículo
249.1.5º de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que establece que “se decidirán en
juicio   ordinario   cualquiera   que   sea   su   cuantía,   las      demandas   en   que   se
ejerciten   acciones   relativas   a   condiciones   generales   de   contratación   en   los
casos   previstos   en   la   legislación   sobre   esta   materia”,   y   en   el   nº   4   de   ese
mismo artículo también dice que se tramitarán por el procedimiento ordinario:
“Las     demandas        en   materia     de    competencia        desleal,    defensa      de   la
competencia,       en   aplicación     de   los  artículos    81   y  82   del   Tratado    de   la

Comunidad   Europea   o   de   los   artículos   1   y   2   de   la   Ley   de   Defensa   de   la
Competencia,          propiedad      industrial,     propiedad      intelectual     y   publicidad,
siempre que no versen exclusivamente sobre reclamaciones de cantidad, en
cuyo caso se tramitarán por el procedimiento que les corresponda en función
de   la   cuantía   que   se   reclame.   No   obstante,   se   estará   a   lo   dispuesto   en   el
punto   12   del   apartado   1   del   artículo   250   de   esta   Ley   cuando   se   trate   del
ejercicio de la acción de cesación en defensa de los intereses colectivos y de
los    intereses     difusos    de    los   consumidores        y   usuarios     en   materia     de
publicidad.”

Aun existiendo algunas dificultades interpretativas derivadas de la falta
de   sistemática   interna   de   la   normativa   anterior,   la  necesidad   de   reforzar   la
tutela judicial efectiva de los intereses colectivos y la economía procesal, sin
duda desaconsejan el recurso a dos procedimientos diferentes en el ejercicio
de acciones susceptibles de acumulación -el juicio verbal para el ejercicio de
la   acción   de   cesación   y   el   procedimiento   ordinario  en   el   caso   de   acciones
resarcitorias en cuantía superior a los 6.000 euros-.

En   consecuencia,   y   conforme   prevé   el   artículo   250.1.12º   de   la   LEC,
habrán de tramitarse por el cauce del juicio verbal las acciones de cesación
que   se   ejerciten  en   exclusiva   o   aquellas   a   las   que   se   acumulen   acciones
indemnizatorias        o   resarcitorias    en   cuantía     inferior   a  los  6.000    euros    de
acuerdo con el apartado 2 del propio artículo 250 de la LEC, cuantías que se
calculan de acuerdo con las reglas de los artículos 251.1ª y 252.2ª de la LEC.
Sin embargo, en los supuestos en los que se ejercite la acción de cesación
junto   con   acciones   de   reclamación   indemnizatoria   o  resarcitoria   en   cuantía
superior      a   los  6.000     euros,    el  trámite    a   seguir    habrá     de   ser   el   del
procedimiento         ordinario,    determinado       en    atención     a la    cuantía     de   las
referidas reclamaciones conforme establece el artículo 249.2 de la LEC.

Este   criterio   hermenéutico   es   el   que   se   mantiene,   entre   otras,   en   la
sentencia de la Sección Primera de la Audiencia Provincial de La Rioja de 5
de     abril   de    2005,    nº   96,    cuando      establece      que   “…no       hay    ningún
inconveniente   para   que   se   acumulen   las   acciones,   aun   cuando   alguna   de
ellas   esté   sujeta   a   una   regla   de   procedimiento   por  razón   de   la        materia,
pudiendo alegarse para reforzar esta conclusión el  contenido del número 3
del   apartado   1 del   artículo   73   que   establece   como   requisito   respecto   de   la
admisibilidad de la acumulación de acciones la circunstancia de que la Ley
no   prohíba   la   acumulación,   en   los   casos   en   que   se   ejerciten   determinadas
acciones   en   razón   de   su   materia   o   por   razón   del   juicio   que   se   haya   de
seguir”.   Por   su   parte,   la   sentencia   de   la   Sección   Quinta   de   la   Audiencia
Provincial   de   Sevilla      de   22   de   enero   de   2004   (AC   2004,   5),     admite   la
acumulación         de   las   acciones      de    cesación     con    las   indemnizatorias        o
resarcitorias,      señalando       que    el  procedimiento        de   trámite    será    el   que
corresponda según la cuantía de la acción resarcitoria o indemnizatoria, por

cuanto   las   acciones   ejercitadas   exceden   del   objeto  propio   de   la   acción   de
cesación.     En   similar   sentido,   las  sentencias     de  la Sección     Quinta    de   la
Audiencia Provincial de Alicante de 25 de mayo de 2006, rec. 76/2006 y la
Sección   Novena   de   la   Audiencia   Provincial   de   Valencia   de   23   de   junio   de
2008.

La   solución   propuesta   parece   también   la   más   acorde  con   el   criterio
expresado en el auto de la Sección Segunda de la Audiencia Provincial de
Zaragoza de 25 de enero de 2005, rec 584/2004, que  pone el acento en el
hecho de que “parece más que discutible que pueda acumularse a un Juicio
Verbal     un   Juicio   Ordinario…     al  no   proporcionar     el  primero    las  mismas
garantías procesales que el segundo” y la sentencia del Tribunal Supremo de
10   de   abril   de   2007,   rec.   583/2000,   cuando   recuerda  que   no   se   produce
indefensión   ni   pérdida  alguna   de   garantías   para   la  parte   demandada   como
consecuencia        de    la  tramitación     del   procedimiento       por   el  cauce     del
procedimiento ordinario -frente al trámite del antiguo juicio de cognición a que
se refería el caso concreto-, resultando que el primero permite además “una
mayor oportunidad de debate y prueba”.

E) Medidas cautelares

La Directiva 2009/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23
de abril de 2009 relativa a las acciones de cesación en materia de protección
de    los  intereses    de   los   consumidores,      prevé    la  posibilidad   de   solicitar
medidas   cautelares   en   el   ámbito   que   nos   ocupa   cuando   en   su   artículo   2
establece que:

1.    Los     Estados     miembros       designarán      las   autoridades     judiciales     o
administrativas competentes para resolver en las acciones ejercitadas por las
entidades habilitadas en el sentido del artículo 3 a fin de obtener que:

a)   Se   ordene,   con   toda   la   diligencia   debida,   en   su  caso   mediante
procedimiento de urgencia, la cesación o la prohibición de toda infracción;

En   nuestro   ordenamiento   jurídico,   tal   posibilidad  se   contempla   en   el
artículo    721   de   la  Ley   de   Enjuiciamiento     Civil,  cuyo    tenor   literal  es  el
siguiente:

1.   Bajo   su   responsabilidad,     todo   actor,  principal   o  reconvencional,      podrá
solicitar del tribunal, conforme a lo dispuesto en  este Título, la adopción de
las medidas cautelares que considere necesarias para asegurar la efectividad
de la tutela judicial que pudiera otorgarse en la sentencia estimatoria que se
dictare.

2. Las medidas cautelares previstas en este Título no podrán en ningún caso
ser   acordadas   de   oficio   por   el   tribunal,   sin   perjuicio   de   lo   que   se   disponga
para   los   procesos   especiales.   Tampoco   podrá   éste   acordar   medidas   más
gravosas que las solicitadas.

Asimismo, el artículo 728       de la Ley de Enjuiciamiento Civil, establece
que:

1.   Sólo   podrán   acordarse   medidas   cautelares   si   quien   las   solicita   justifica,
que, en el caso de que se trate, podrían producirse durante la pendencia del
proceso, de no adoptarse las medidas solicitadas, situaciones que impidieren
o dificultaren la efectividad de la tutela que pudiere otorgarse en una eventual
sentencia estimatoria.

No   se   acordarán   medidas   cautelares   cuando   con   ellas  se   pretenda   alterar
situaciones   de   hecho   consentidas   por   el   solicitante   durante   largo   tiempo,
salvo   que   éste   justifique   cumplidamente   las   razones   por   las   cuales   dichas
medidas no se han solicitado hasta entonces.

2. El solicitante de medidas cautelares también habrá de presentar los datos,
argumentos        y  justificaciones    documentales       que    conduzcan      a  fundar,   por
parte   del   tribunal,   sin   prejuzgar   el   fondo   del   asunto,   un   juicio   provisional   e
indiciario     favorable     al  fundamento        de   su    pretensión.     En    defecto     de
justificación documental, el solicitante podrá ofre cerla por otros medios.

3. Salvo que expresamente se disponga otra cosa, el solicitante de la medida
cautelar deberá prestar caución suficiente para responder, de manera rápida
y efectiva, de los daños y perjuicios que la adopción de la medida cautelar
pudiera causar al patrimonio del demandado.

El tribunal determinará la caución atendiendo a la naturaleza y contenido de
la pretensión y a la valoración que realice, según el apartado anterior, sobre
el fundamento de la solicitud de la medida.

La caución a que se refiere el párrafo anterior podrá otorgarse en cualquiera
de las formas previstas en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 529.

En   los   procedimientos   en   los   que   se   ejercite   una   acción   de   cesación   en
defensa      de    los  intereses    colectivos     y  de   los   intereses    difusos    de   los
consumidores   y   usuarios,   el   Tribunal   podrá   dispensar   al   solicitante   de   la
medida   cautelar   del   deber   de   prestar   caución,   atendidas   las   circunstancias
del    caso,   así  como     la  entidad   económica       y  la  repercusión   social    de   los
distintos intereses afectados.

Dada la naturaleza de las pretensión principal para la que se solicitan
las medidas cautelares, resultan de aplicación el párrafo segundo del número
2 del artículo 732 de la LEC, cuyo tenor establece que  “cuando las medidas
cautelares se soliciten en relación con procesos incoados por demandas en
que   se   pretende   la   prohibición   o   cesación   de   actividades   ilícitas,   también
podrá proponerse que, con carácter urgente y sin dar traslado del escrito de
solicitud, requiera los informes y ordene las investigaciones que el solicitando
no   pueda   aportar   o   llevar   a   cabo   y   que   resulten   necesarias   para   resolver
sobre la solicitud”, de modo que junto a su solicitud de medidas cautelares,
puede proponerse al tribunal que con carácter urgente y sin dar conocimiento
de    ello   al  demandado,     se   lleven   a  cabo   aquellas    investigaciones     que    el
solicitante    no   pudiera    efectuar    por   si,  señalándose      el  tipo  concreto    de
actuaciones que se pretende que el juzgado lleva a efecto.

En      consecuencia,       los    Sres.    Fiscales,     en    el   marco     de    los
procedimientos a que se refiere la presente Circular en los que intervengan,
solicitarán   ante   el   órgano   judicial   la   adopción   de  las   medidas   cautelares   a
que se refieren los anteriores preceptos, siempre y cuando sea preciso para
garantizar la tutela judicial efectiva de consumidores y usuarios y la defensa
del interés social

F) Intervenciones sobrevenidas

La   intervención    procesal    está   prevista,   con   carácter    general    en  el
artículo 13 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuando establece que:

1.   Mientras   se   encuentre   pendiente   un   proceso,   podrá   ser   admitido   como
demandante o demandado, quien acredite tener interés directo y legítimo en
el resultado del pleito.

En     particular,   cualquier    consumidor       o  usuario    podrá    intervenir    en   los
procesos instados por las entidades legalmente reconocidas para la defensa
de los intereses de aquéllos.

2. La solicitud de intervención no suspenderá el curso del procedimiento. El
tribunal    resolverá     por   medio    de    auto,   previa   audiencia     de   las   partes
personadas, en el plazo común de diez días.

3.   Admitida     la  intervención,    no   se   retrotraerán    las  actuaciones,     pero   el
interviniente será considerado parte en el proceso a todos los efectos y podrá
defender las pretensiones formuladas por su litisconsorte o las que el propio
interviniente   formule,   si   tuviere   oportunidad   procesal   para   ello,   aunque   su
litisconsorte   renuncie,   se   allane,   desista   o   se   aparte   del   procedimiento   por
cualquier otra causa.

También   se   permitirán   al   interviniente   las   alegaciones   necesarias   para   su
defensa, que no hubiere efectuado por corresponder a momentos procesales
anteriores      a  su  admisión     en   el  proceso.    De    estas   alegaciones     se   dará
traslado, en todo caso, a las demás partes, por plazo de cinco días.

El interviniente podrá, asimismo, utilizar los recursos que procedan contra las
resoluciones que estime perjudiciales a su interés, aunque las consienta su
litisconsorte.

Además       el  precepto     anterior   habrá     que   complementarse         con   lo
dispuesto en el artículo 15 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece:

1.   En   los   procesos   promovidos   por   asociaciones   o   entidades   constituidas
para     la  protección    de   los  derechos      e  intereses    de   los  consumidores       y
usuarios,   o   por   los   grupos   de   afectados,   se   llamará  al   proceso   a   quienes
tengan      la  condición     de   perjudicados      por   haber    sido  consumidores        del
producto o usuarios del servicio que dio origen al proceso, para que hagan
valer su derecho o interés individual.

Este llamamiento se hará publicando la admisión de la demanda en medios
de    comunicación       con   difusión   en   el   ámbito  territorial  en  el   que  se   haya
manifestado la lesión de aquellos derechos o intereses.

El Ministerio Fiscal será parte en estos procesos cuando el interés social lo
justifique. El tribunal que conozca de alguno de es tos procesos comunicará
su    iniciación    al  Ministerio    Fiscal   para   que    valore  la    posibilidad    de   su
personación.

2.   Cuando   se   trate   de   un   proceso   en   el   que   estén   determinados   o   sean
fácilmente       determinables       los   perjudicados      por    el   hecho     dañoso,      el
demandante         o  demandantes        deberán     haber    comunicado      previamente      la
presentación   de   la   demanda   a   todos   los   interesados.   En   este   caso,   tras   el
llamamiento,       el  consumidor      o  usuario    podrá   intervenir   en   el  proceso    en
cualquier   momento,   pero   sólo   podrá   realizar   los   actos   procesales   que   no
hubieran precluido.

3. Cuando se trate de un proceso en el que el hecho dañoso perjudique a
una    pluralidad   de   personas     indeterminadas       o  de   difícil  determinación,     el
llamamiento suspenderá el curso del proceso por un plazo que no excederá
de    dos    meses     y  que    se   determinará     en   cada    caso    atendiendo      a  las
circunstancias o complejidad del hecho y a las dificultades de determinación
y    localización     de   los   perjudicados.      El  proceso      se   reanudará      con   la
intervención       de   todos     aquellos    consumidores        que    hayan     acudido     al
llamamiento,   no   admitiéndose   la   personación   individual   de   consumidores   o
usuarios en un momento posterior, sin perjuicio de que éstos puedan hacer

valer sus derechos o intereses conforme a lo dispuesto en los artículos 221 y
519 de esta Ley.

4.   Quedan     exceptuados      de   lo  dispuesto    en   los  apartados    anteriores    los
procesos iniciados mediante el ejercicio de una acción de cesación para la
defensa      de   los  intereses    colectivos    y  de   los   intereses    difusos   de   los
consumidores y usuarios.

Y   el   artículo   54   del   Texto   Refundido   de   la   Ley   de   Consumidores   y
Usuarios prevé respecto de las acciones de cesación que:

2. Todas las entidades citadas en el apartado anterior podrán personarse en
los procesos promovidos por otra cualquiera de ellas, si lo estiman oportuno
para la defensa de los intereses que representan.

Así pues, el consumidor o usuario individual que quiera intervenir en
un proceso colectivo tras la publicidad de la admisión de la demanda deberá
acreditar su interés legítimo como tal consumidor del bien, servicio o producto
objeto     del    proceso.     Si   se   trata   de    consumidores        determinados       o
determinables,       ni  el  llamamiento      ni  la  presentación      de   la  solicitud  de
intervención suspenderán el procedimiento conforme al tenor del artículo 13.2
de la LEC; por contra, si se trata de consumidores indeterminados, se prevé
la   suspensión   a   partir   del   llamamiento   o   publicidad   de   la   admisión   de   la
demanda, que puede durar un plazo máximo de dos meses, preclusivo para
la personación de los afectados conforme al artículo 15.3 de la LEC. Admitida
la   intervención,    la  regla  general    del  artículo   13   es  la  no  retroacción     de
actuaciones, regla que se reitera en el artículo 15.2 y se omite en el artículo
15.3 puesto que al suspenderse el proceso por un máximo de dos meses no
habrá precluido ninguna actuación procesal para el futuro interviniente.

Como hemos anticipado, el apartado cuarto del artículo 15 establece
que    cuando     se   ejercite  una    acción   de   cesación,    no   será   preceptiva     la
comunicación        personal    de   la  demanda      antes   de   su   interposición    a  los
perjudicados determinados o fácilmente determinables por el hecho dañoso,
ni tampoco la publicación de la admisión de las misma para que intervengan
si lo consideran conveniente; en el caso de consumidores                   indeterminados,
tampoco será preceptiva la publicación de la admisión y posterior suspensión
por un plazo máximo de dos meses para su posible intervención. Así pues,
en la acción de cesación, salvo los casos puntuales en los que los afectados
por   el   hecho   dañoso   estén   legitimados   para   iniciar  el   proceso   -como   por
ejemplo,   en   materia   de   publicidad   de   medicamentos   de   uso   humano   o   de
comercio electrónico-, en el resto de los supuestos, si los afectados no están
legitimados      para    iniciarlo,   tampoco      lo  estarán     para   intervenir    en   el
procedimiento promovido por quien si lo estuviera.

No    obstante,      conviene      subrayar     que    en    caso     de    ejercitarse
acumuladamente   la   acción   de   cesación   y   las   acciones   indemnizatorias   o
restitutorias, debe permitirse la intervención de los consumidores y usuarios
perjudicados       por   la  conducta     de   que   se   trate,  a  través   de   los   cauces
habilitados por el artículo 15 de la LEC.

G) Legitimación pasiva

Ninguno   de   los   preceptos   que   regulan   la   acción   de  cesación   en   el
TRLGDCU efectúa previsión expresa respecto de la legitimación pasiva, que
sin embargo, resulta definida con claridad partiendo del tenor del artículo 53
del   Texto   Refundido,   que   en   materia   de   condiciones  generales   abusivas,
determina   que   lo   serán   los   empresarios   que   eventualmente   las   utilicen   o
recomienden su utilización, y en el caso de los apartados 1º y 3º del artículo
54,   -la   llamada   acción   de   cesación   genérica-,   lo   serán   los   empresarios   y
profesionales       que   realicen    conductas      que    supongan      la  vulneración     de
derechos o intereses colectivos o difusos de los consumidores y usuarios.

Tampoco      el  TRLGDCU        prevé    expresamente       la  legitimación     pasiva
conjunta   de   varios   empresarios   o   profesionales,   lo  que   no   constituye   un
obstáculo a la aplicación del artículo 72 de la LEC a tenor del cual “podrán
acumularse   ,   ejercitándose   simultáneamente,   las   acciones   que   uno   tenga
contra varios sujetos o varios contra uno, siempre que entre estas acciones
exista un nexo por razón del título o causa de pedir, precisando el parrado 2º
que “se entenderá que el titulo o causa de pedir es idéntico o conexo cuando
las acciones se funden en los mismos hechos”.

H)   Sentencia   y  extensión   de   la  cosa   juzgada   material.   El   incidente   del
artículo 519 de la LEC.

Bajo    la  rúbrica  Sentencias       dictadas    en   procesos     promovidos       por
asociaciones       de   consumidores       o  usuarios,   el   artículo  221    de  la  Ley   de
Enjuiciamiento Civil, se establece que:

1.   Sin   perjuicio   de   lo   dispuesto   en   los   artículos   anteriores,   las   sentencias
dictadas     a  consecuencia       de   demandas      interpuestas     por   asociaciones     de
consumidores o usuarios con la legitimación a que se refiere el artículo 11 de
esta Ley estarán sujetas a las siguientes reglas:

1ª. Si se hubiere pretendido una condena dineraria, de hacer, no hacer
o   dar   cosa    específica     o  genérica,    la  sentencia     estimatoria     determinará
individualmente los consumidores y usuarios que, conforme a las leyes sobre
su protección, han de entenderse beneficiados por la condena.

Cuando      la   determinación      individual    no   sea    posible,  la   sentencia
establecerá      los   datos,   características     y  requisitos   necesarios      para   poder
exigir   el   pago   y,   en   su   caso,   instar   la   ejecución   o   intervenir   en   ella,   si   la
instara la asociación demandante.

2ª.   Si,  como    presupuesto      de   la  condena     o  como     pronunciamiento
principal o único, se declarara ilícita o no conforme a la ley una determinada
actividad o conducta, la sentencia determinará si,  conforme a la   legislación
de   protección   a   los   consumidores   y   usuarios,   la   declaración   ha   de   surtir
efectos   procesales  no  limitados a   quienes   hayan  sido partes  en   el   proceso
correspondiente.

3ª. Si se hubieren personado consumidores o usuarios determinados,
la sentencia habrá de pronunciarse expresamente sobre sus pretensiones.

2. En las sentencias estimatorias de una acción de cesación en defensa de
los   intereses   colectivos   y   de   los   intereses   difusos   de   los   consumidores   y
usuarios   el   Tribunal,   si   lo   estima   procedente,   y   con   cargo   al   demandado,
podrá   acordar   la   publicación   total   o   parcial   de   la  sentencia   o,   cuando   los
efectos     de   la  infracción    puedan     mantenerse      a   lo  largo  del   tiempo,    una
declaración rectificadora”.

Así     pues,    si  se    hubieran     personado       consumidores        o   usuarios
determinados conforme a lo previsto en el artículo 15 de la LEC, la sentencia
habrá de pronunciarse expresamente sobre sus pretensiones conforme a lo
previsto   en   el   articulo   221.1.3ª   de   la   LEC;   además,   deberá   la   sentencia
determinar su alcance ultra partes, y si ha de surtir efectos procesales frente
a quienes no hayan sido parte en el proceso, conforme al artículo 221.1.2ª de
la LEC; en el caso de que se hubiera ejercitado una pretensión acumulada a
la   acción   de   cesación   interesando   una   prestación   dineraria,   de   hacer,   no
hacer     o   de  dar   cosas     especifica    o  genérica,     la  resolución     determinará
individualmente los consumidores beneficiados, y en caso de no ser posible,
las   características   y   requisitos   que   deban   reunir   quienes   puedan   exigir   el
pago o instar la ejecución de la sentencia.

Sin embargo, y como ya se hizo notar en el informe del Consejo Fiscal
al Anteproyecto de Ley de Contratos de Crédito al Consumo emitido por éste
órgano   colegiado   en   el   mes   de   mayo   de   2010,   el   artículo   221   de   la   LEC
plantea problemas en cuanto a la determinación de su ámbito de aplicación.
Como   hemos   visto,   la   literalidad   de   su   rúbrica   únicamente   se   refiere   a   los
procesos      promovidos       por  asociaciones       de   consumidores       y  usuarios,   de
dónde parece desprenderse que sus previsiones sólo son aplicables en ese
concreto      supuesto,     de  modo     que    los  afectados     no   litigantes  no   pueden
beneficiarse   de   la   sentencia   estimatoria   que   se   obtenga   a   resultas   de   un

proceso iniciado por un legitimado distinto a la asociación de consumidores y
usuarios. Esta interpretación, que sin duda es la más próxima a la literalidad
de    la  norma,     resulta   de   todo   punto    contraria   a   su  espíritu   por   cuanto
carecería de sentido y de virtualidad práctica que se atribuya la legitimación
para   promover   estos   procesos   a   otros   entes   distintos   a   la   asociación,   si
finalmente no se otorga a los afectados por el hecho dañoso la posibilidad de
obtener   una   sentencia   que   beneficie   a   todos   los   damnificados,   hayan   o   no
intervenido en el proceso.

En   consecuencia,   el   informe   del   Consejo   Fiscal   aconsejaba   que   se
abordara una sencilla reforma de la rúbrica y el apartado primero del artículo
221 de la LEC -bien suprimiendo la referencia exclusiva a las asociaciones –
de    consumidores       y  usuarios,    bien   ampliando     dicha    mención     expresa     en
cuanto   al   resto   de   legitimados   del   artículo   11   en   relación   con   el   6.1.8º   del
mismo      texto   legal-,   de   modo     que   resulten    eliminadas     las   disfunciones
exegéticas      apuntadas       consecuencia       de   la  actual   dicción    del   precepto,
reforma que hasta este momento no se ha llevado a cabo, si bien y aun a
pesar de ello, se entiende que la exegesis actual del precepto debe ajustarse
al espíritu de la norma apuntado más arriba.

Por   otra   parte,   y   como   también   hacia   constar   el   Consejo   Fiscal,   el
ámbito de aplicación del artículo 221 de la LEC precisaría de una segunda
matización, ésta vez en sentido inverso. El artículo 11 de la LEC establece
que las asociaciones de consumidores gozan de legitimación para litigar en
defensa   de   sus   propios   derechos   e   intereses,   los   de   sus   asociados   y   los
generales o supraindividuales. Sin embargo, el artículo 221 no prevé ninguna
limitación   en   cuanto   a  la   extensión   de   sus   propios efectos,   pese   a   que   los
mismos      no   debieran     ampliarse    a   los  casos    en  que    las   asociaciones    de
consumidores litiguen en el ejercicio de su legitimación ordinaria, es decir, en
defensa de sus propios intereses o derechos corporativos. Se aconsejaba por
tanto acotar la extensión de esos efectos en los procedimientos iniciados por
asociaciones       de   consumidores,       cuando    estas    litiguen en    defensa     de   un
número representativo de sus asociados o en defensa de derechos generales
o supraindividuales.

Además, el articulo 221.1 2ª LEC establece que “si, como presupuesto
de la condena o como pronunciamiento principal o único, se declarara ilícita o
no   conforme   a   la   ley   una   determinada   actividad   o   conducta,   la   sentencia
determinará, si conforme a la legislación de protección de los consumidores y
usuarios,     la  declaración     ha   de   surtir  efectos    procesales     no   limitados    a
quienes      hayan    sido   partes    en   el  proceso     correspondiente”      mientras     el
precepto del 222.3.I) in fine prevé que “la cosa juzgada afectará a las partes
del proceso en que se dicte […] así como a los sujetos no litigantes, titulares
de los derechos que fundamenten la legitimación de las partes conforme a lo
previsto en el artículo 11 de esta ley”.

A la vista de estos dos preceptos, un importante sector de la doctrina
ha    advertido     del  solapamiento       o   aparente     contradicción     existente    entre
ambos,   por   cuanto   los   efectos   procesales   a   que   se   refiere   la   regla   2ª   del
artículo   221.1   de   la   LEC   no   pueden   ser   otros   que   los   de   la   cosa   juzgada
material   de   la   sentencia   –de   los   que   ya   se   ocupa   el   artículo   222-   y   los
terceros que se pueden ver afectados por los mismos son los consumidores
o usuarios no litigantes pero interesados en aquel proceso.

Algunos   autores   entienden,   sin   embargo,   que   la   regla   2ª   del   artículo
221.1 no se refiere a los efectos de la cosa juzgada material, de la que se
ocupa el artículo 222, y no estaría pensada para extender dichos efectos a
los consumidores y usuarios no litigantes en la posición activa, de lo que se
ocupa específicamente el articulo 222.3 I), sino que podría referirse a otros
eventuales demandados, de forma que, en el caso de que la sentencia, por
ejemplo,      declarare    nula    una   condición     general    de   contratación,     pudiera
producir      efectos    erga     omnes,      resultando     que     otros   empresarios        no
demandados tampoco podrían insertarla en sus contratos. Sin embargo, esta
interpretación vulnera frontalmente el principio de audiencia y la interdicción
de   la   indefensión,   sin   que   tan   grave   efecto   pueda   evitarse   garantizando   a
estos     eventuales      demandados         la   misma     publicidad     del   proceso      que
establece la LEC en el artículo 15 para los demandantes, supuesto que por
otra parte, no está previsto en la redacción actual de dicho precepto.

Como   bien   se   indicaba   en   el   informe   del   Consejo   Fiscal,   la   única
interpretación posible de las dos normas aludidas conforme a su tenor literal
actual   resulta   generadora   de   cierta   inseguridad   jurídica,   lo   que   por   sí   sólo
justifica su reforma. En ese sentido, se proponía al legislador la inclusión de
una   precisión   acerca   de      cuál   sea   el   ámbito   de   aplicación    específico   del
artículo 221.2ª de la Ley de Enjuiciamiento Civil, y en caso de que el precepto
se   refiera   -constituyendo   esta   la   exégesis   más   correcta-   a   la   cosa   juzgada
material   en   los   procedimientos   en   los   que   se   ejerciten   acciones   colectivas,
debería entonces suprimirse el tenor del apartado 3º in fine del artículo 222 o
al menos matizarse su contenido haciendo uso, por ejemplo, de una cláusula
de remisión con el texto siguiente “sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo
221.1.2º”, de modo que la cosa juzgada en esos supuestos surta efectos más
allá de las partes en el procedimiento no en todo caso, sino tan solo en los
supuestos en que así se determine en la propia resolución (221.2ª LEC).

Por otra parte, resulta obvio que la tutela jurisdiccional de los intereses
de   consumidores   y   usuarios   no   se   agota   con   la   mera  obtención   de   una
sentencia de condena, puesto que en ocasiones será necesario acudir a un
proceso ejecutivo para hacer ejecutar lo juzgado.

En primer término, las sentencias declarativas, agotan su eficacia en la
mera declaración contenida en la misma, por lo que conforme al artículo 521

de la LEC, no se despachará ejecución de ellas. En cuanto a las sentencias
firmes de condena donde no se determina su ámbito subjetivo u objetivo, si
existen especialidades en cuanto a su cumplimiento, previstas en el artículo
519    de   la  LEC,    que   se   refieren   tanto   al  cumplimiento      voluntario    de  la
sentencia como a los casos en que, en ausencia de cumplimiento voluntario,
sea preciso acudir al proceso de ejecución, por cuanto en dicho incidente el
consumidor        individual   que    reúna    los   datos,    características     y  requisito
especificados   en   las   sentencia   de   condena   “abierta”,   pueda   ser   reconocido
como      tal  beneficiario   de   dicha   sentencia,    y  en   consecuencia,       exigir  del
condenado el cumplimiento de la misma.

Así   pues,   cuando     la  sentencia    estimatoria    de   las  pretensiones      de
cesación   y   de   condena   no   contenga   una   determinación   individual   de   los
beneficiarios, se estará a lo dispuesto en el articulo artículo 519 de la Ley de
Enjuiciamiento Civil, según el cual “cuando las sentencias de condena a que
se   refiere   la   regla   primera   del   artículo   221   no   hubiesen   determinado   los
consumidores   o   usuarios   individuales   beneficiados   por   aquélla,   el   tribunal
competente para la ejecución, a solicitud de uno o varios interesados y con
audiencia del condenado, dictará auto en que resolverá si, según los datos,
características      y  requisitos   establecidos     en   la  sentencia,    reconoce     a  los
solicitantes    como beneficiarios de la condena. Con testimonio de este auto,
los sujetos reconocidos podrán instar la ejecución”.

Aun    cuando     el  precepto    se   halla  ubicado     entre   las disposiciones
legales del proceso de ejecución, no lo es en puridad por cuanto el artículo
221,    del   que    trae  causa     el  519,   dispone     que   los   requisitos,    datos   y
características establecidos en la sentencia sirven tanto para exigir el pago o
cumplimiento,       como     para   instar   la  ejecución,     y  el  propio    artículo    519
establece      que    el   testimonio     del   auto   dictado     permite    a   los   sujetos
reconocidos   en el   mismo   instar   la  ejecución,   de  modo   que es obvio   que   el
incidente   se  realiza fuera   del   proceso de ejecución,   y  tampoco forma parte
del   proceso   de   declaración,   puesto   que   la   sentencia   ya   está   dictada.   Se
prevé de este modo un titulo ejecutivo complejo, compuesto por la sentencia
de condena a la que se suma el auto que reconoce al consumidor individual
como      beneficiario    de    la  misma.     Así   pues,    el  incidente    se    considera
declarativo de ampliación subjetiva de la parte dispositiva de la sentencia de
condena en la que no se ha efectuado la determinación individualizada de los
beneficiarios.

La competencia para conocer del incidente, según reza el artículo 519
de la LEC es del tribunal competente para la ejecución, que no es otro que el
órgano   que   dictó   la   sentencia   en   primera   instancia.  El   precepto   se   limita a
establecer      como     únicos     trámites    procedimentales        la solicitud     de   los
interesados y la audiencia del condenado, aun cuando en algunos supuestos
debería     llevarse   a  efecto   actividad    probatoria    conforme     al  artículo  387   y

siguientes de la LEC sobre cuestiones incidentales, con celebración de vista,
practica de prueba y auto.

En   cuanto   respecta   a  la   liquidación  de   daños   y  perjuicios, el   artículo
519     no   parece     estar   pensado      para   supuestos      en   que    haga    falta   una
liquidación      de   daños    y   perjuicios    en   toda   regla.   En   ese    caso,    parece
adecuada   la   vía   prevista   en   los   artículos   712   y   siguientes   de   la   LEC   aun
cuando se trata de un procedimiento a utilizar cuando deba fijarse la cantidad
debida en la ejecución forzosa, y en este caso, aun no estamos en puridad
en     un    procedimiento        de    ejecución.     Sin    embargo,       es    este    mismo
procedimiento   el   que   se   utiliza   para   fijar   la  cuantía   de   la   indemnización   en
caso   de   medidas   cautelares   “injustificadas”,   es   decir,   aquellas   que   fueron
adoptadas en un proceso que termina por sentencia firme absolutoria, y en
estos casos tampoco se está técnicamente ante una ejecución.

En   relación   con   esta   cuestión,   existe   una   experiencia   pionera   en   la
Fiscalía     de   Córdoba,     en   la  que   en   el  marco     del  Procedimiento       número
1544/2007 del Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Córdoba, el Fiscal ha
instado   la   ejecución     en   beneficio   de   los   consumidores   y   usuarios,   siendo
resuelta   la   cuestión   por   la   Sección   Primera   de   la   Audiencia   Provincial   de
Córdoba en el Auto nº 367/09, acogiendo la solicitud del Ministerio Fiscal en
lo   que   respecta   a   la   concesión   de   las   diligencias   que   se   habían pedido   en
beneficio   y   en   defensa   de   los   consumidores   y   usuarios.   Esta   intervención
está estatutariamente avalada por las previsiones del ordinal 9 del artículo 3
del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal en el que se encomienda al Fiscal
la   función   de  “Velar   por   el   cumplimiento   de   las   resoluciones   judiciales   que
afecten al interés público y social.”

En las sentencias estimatorias de una acción de cesación el Tribunal
puede,      si  lo  estima    procedente      y  con   cargo    al  demandado,        acordar    la
publicación      total  o   parcial   de   la  sentencia,     o  cuando     los  efectos    de   la
infracción     puedan      mantenerse       a   lo  largo    del   tiempo,    una    declaración
rectificadora. Además, en dichas sentencias se impondrá una multa coercitiva
que   oscilará   entre   los   600   y   60.000   euros   por   cada  día   de   retraso   en   la
ejecución de la resolución judicial, durante el plazo señalado en la sentencia
y   según    la  naturaleza     e   importancia     del  daño    producido      y  la  capacidad
económica   del   condenado.   Dicha   multa   deberá   ser   ingresada   en  el   Tesoro
Público conforme al artículo 711.2 de la LEC, y tiene como finalidad evitar las
dilaciones en las que pudiera incurrir el demandado a la hora de proceder a
su cumplimiento. Plantear una demanda ejecutiva por incumplimiento de ese
pronunciamiento   produce   la   imposición   de   la   citada  multa   por   el   importe
adecuado al tiempo de incumplimiento, que en caso de no hacerse efectiva
voluntariamente, dará lugar a su exacción por la vía de apremio.

V. CONCLUSIONES

PRIMERA. El Ministerio Fiscal aparece legitimado en el TRLGDCU, en
la LEC y en diferentes normas sectoriales en materia de consumo para tomar
la   iniciativa   en   el   ejercicio   de   la   acción   colectiva   de   cesación.   Asimismo   y
conforme   a   lo   previsto   en   el   artículo   16   de   la   LCGC   y   en   ese   específico
contexto,   el   Fiscal   está   legitimado   para   el   ejercicio   de   todas   las   acciones
previstas   en   el   artículo   12   del   mismo   texto   legal,  que   incluye   las   acciones
accesorias   de   devolución   de   cantidades   y   la   de   indemnización   de   daños   y
perjuicios. Además, de conformidad con el articulo  15.1 párrafo segundo de
la LEC, el Fiscal podrá personarse y ser parte en los procedimientos a que se
refiere el párrafo primero del mismo precepto, y conforme a lo previsto en el
artículo   54   del   TRLGDCU,   podrá   personarse   y   ser   parte   en   defensa   del
interés   social   en   los procedimientos  colectivos   iniciados   por   los   respectivos
legitimados en cada caso.

En consecuencia y en lo sucesivo, los Sres. Fiscales habrán de velar en
primer      término    porque      los   Juzgados      cumplan      con    las  previsiones      de
comunicación        previstas    en   el  artículo  15.1    párrafo  segundo      de   la  Ley   de
Enjuiciamiento Civil, a cuyo fin los Sres. Fiscales Jefes territoriales dirigirán las
oportunas   comunicaciones   a   los   Juzgados   Decanos   y   /o   Presidentes   de   las
Audiencias Provinciales.

Así  mismo,     los  Sres.   Fiscales     procederán       a  ejercitar   la  acción   de
cesación      en   defensa     de   los  intereses    de   consumidores       y  usuarios,    y  se
personarán en los procedimientos en trámite de los que tengan conocimiento y
en   los   que   se   hayan   ejercitado   acciones   colectivas,   siempre   y   cuando   se
considere que pudiera verse comprometido el interés social.

En   todas   aquellas   Fiscalías   Territoriales   cuyo   volumen   de   trabajo   lo
justifique,    el  Fiscal   Jefe    habrá    de   designar     un   Fiscal    encargado      de   la
coordinación de las diligencias informativas y los procedimientos judiciales de
esta naturaleza en el ámbito civil, a fin de facilitar su registro y el seguimiento
de   las   intervenciones   del   Ministerio   Público   y   de   las   resoluciones   que   los
órganos       judiciales    adopten     en    los  procedimientos        relativos    a  acciones
colectivas en los que se vean afectados los intereses generales.

SEGUNDA. Con la finalidad de preparar los procedimientos a que se
refiere la presente Circular, el Fiscal puede incoar, conforme prevé el párrafo
último del artículo 5 del EOMF, diligencias preprocesales, que según el tenor
literal   del   precepto,   están  encaminadas   a   facilitar   el   ejercicio   de   las   demás
funciones que [al Fiscal] le atribuye el ordenamiento jurídico.

TERCERA.        Los    Fiscales     Superiores     deberán      mantener      reuniones
periódicas con las autoridades autonómicas de consumo, y los Fiscales Jefes

de   las   diferentes   Fiscalías   Territoriales,   Provinciales   y   de   Área,   con   las   de
ámbito     provincial   y  municipal,    a  fin  de   coordinar    esfuerzos    e  intercambiar
pareceres   sobre   las   posibles   líneas   de   actuación   ante   los   comportamientos
eventualmente   lesivos   para   los   intereses   de   consumidores   y   usuarios   que
presenten mayor incidencia en el ámbito territorial de sus respectivas Fiscalías.
Del     contenido     y   resultados     de    estas    reuniones     deberá     darse    cuenta
semestralmente, a través del Fiscal Superior de cada Comunidad Autónoma, al
Fiscal de Sala de lo Civil del Tribunal Supremo.

Asimismo, se establecerán canales de diálogo y colaboración entre las
diferentes     Fiscalías    Territoriales    y   las  asociaciones      de    consumidores       y
usuarios, lo que facilitará que el Fiscal permanezca puntualmente informado de
aquellas     prácticas    que   pudiera    resultar   más    gravemente       lesivas   para   los
derechos de aquellos.

Tanto     las   diferentes    administraciones       como     las   asociaciones      de
consumidores y usuarios o estos últimos de forma directa, pueden hacer llegar
al   Ministerio   Fiscal   sus   denuncias   en   relación   con  aquellas   conductas   que
consideren potencial o efectivamente lesivas para sus intereses, a fin de que el
Fiscal adopte las medidas que considere oportunas dentro del ámbito de sus
competencias y/o proceda a ejercitar la acción de cesación, en los términos a
que se ha hecho referencia en la presente Circular.

CUARTA. También con periodicidad semestral, deberá remitirse al Fiscal
de    Sala   de   lo  Civil  del  Tribunal   Supremo      una    relación   de   las  diligencias
informativas      incoadas,    de   las   demandas       presentadas    en    defensa     de   los
derechos   de   los   consumidores   y   usuarios,   de   los   procesos   en   que   se   haya
personado el Fiscal pese a no haber formulado la demanda, así como de todos
los procesos judiciales en curso en defensa de intereses supraindividuales de
los que se tenga constancia, especificando el trámite en que se encuentran, así
como   las   sentencias   u   otras   resoluciones   que   les   pongan   fin,   además   de
cuantas sugerencias se estimen de interés.

Asimismo, la materia a la que se refiere la presente Circular será objeto
de obligado y especifico tratamiento en las Memorias de las diferentes Fiscalías
Territoriales a fin de hacer posible su ulterior reflejo en la Memoria de la Fiscalía
General, lo que permitirá conocer el alcance y magnitud de los problemas que
puedan      plantearse,     sus   posibles    causas,    las   iniciativas   legislativas   o   de
cualquier otro orden  adoptadas  en  relación con  este  área,  y  las disfunciones
legales o de cualquier otra naturaleza detectadas con carácter general o en el
seno de los concretos procedimientos en trámite.

QUINTA.       Las    acciones    de   cesación     que   se   ejerciten   en   exclusiva
deberán   tramitarse   en   el   marco   del   juicio   verbal   conforme   prevé   el   artículo
250.1.12º      de   la  LEC.    En    este   mismo     procedimiento       se   ejercitarán    las

acciones      de   cesación     a   las  que    se   acumulen      otras   indemnizatorias       o
resarcitorias en cuantía inferior a los 6.000 euros.

Sin embargo, y a fin de mejor garantizar la tutela judicial efectiva y la
economía procesal en el ámbito de la defensa de los intereses colectivos, en
los casos en los que se ejercite la acción de cesación junto con acciones de
reclamación   indemnizatoria   o   resarcitoria   en   cuantía   superior   a   los   6.000
euros,   el   trámite   a   seguir   será   el   del   procedimiento   ordinario,   sin   que   ello
suponga      merma   alguna       para   las  garantías     del  demandado,       que    se  verá
beneficiado   por   las   mayores   oportunidades   de   debate  y   prueba   que   ofrece
dicho procedimiento.

SEXTA.       En   el   marco    de   los   procedimientos       a  que    se  refiere   la
presente Circular en los que intervengan, los Sres. Fiscales solicitarán ante
órgano judicial la adopción de las medidas cautelares en los términos a que
se   hace   referencia   en   los   artículos   721,   728   y   732  de   la   LEC,   siempre   y
cuando       ello  sea    preciso    para    garantizar    la   tutela   judicial   efectiva   de
consumidores y usuarios y la defensa del interés social

SÉPTIMA.   En   los   casos   en   los   que   el   Fiscal   asuma   la  condición   de
demandado en el procedimiento, permanece en vigor el criterio expresado en
la   Circular   de   la   Fiscalía   General   del   Estado   número   1/2001   de   5   de   abril
sobre   la   incidencia   de   la   nueva   LEC   en   la   intervención   del   Fiscal   en   los
procesos      civiles,   que   instaba    a   los  Sres.   Fiscales    a   poner    los  medios
oportunos para intentar que su contestación a la demanda se efectúe previo
conocimiento de la postura del demandado. En el caso de que se les hubiera
conferido un traslado de la demanda simultáneo con el demandado, habrán
de limitarse a abordar las cuestiones procesales (art. 405.1 y 3) y a admitir
únicamente los hechos aducidos por el actor que resulten acreditados por la
prueba      propuesta     (art.  405.2),   solicitando,    dentro  del   plazo    otorgado,    un
nuevo      traslado    para    dictaminar     conjuntamente       sobre   la   demanda       y  la
contestación.   En   el   supuesto   de   que   dicho   traslado  no   les   sea   conferido,
fijarán su posición definitiva en cuando al fondo en la comparecencia o vista
posterior.

OCTAVA. En relación con lo previsto en los artículos 221 y 222 de la
LEC   y   en   tanto   no   se   produzcan   las   reformas   legislativas   a   que   se   hace
referencia en el apartado IV. H) de la presente Circular, los Sres. Fiscales se
atendrán a la interpretación que de dichos preceptos se efectúa en el informe
del    Consejo     Fiscal   al  Anteproyecto      de   Ley    de  Contratos     de   Crédito    al
Consumo,   exégesis   a   la   que   se   hace   cumplida   referencia   en   el   presente
documento.

En virtud de lo expuesto, insto encarecidamente a los Sres. Fiscales al
cumplimiento   de   la   presente   Circular,   a   cuyo   fin   deberán   atenerse   en   lo
sucesivo a las pautas de actuación que en la misma se establecen.

Madrid, 19 de noviembre de 2010
FISCAL GENERAL DEL ESTADO

EXCMOS. /ILMOS. SRES. FISCALES JEFES.

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